中图法分类号: S157 文献标志码: A 文章编号: 1001 - 4179 (2010) 13 - 0005 - 05
Experience of soil and water conservation in key areas of upper Yangtze River
GUO Tingfu
Abstract: Through 20 - year regulation practice of soil and water conservation in the key areas of upper Yangtze River, lots of successful comprehensive regulation experience of large - scaled soil - water loss control is explored, including high - level leadership and coordination mechaNIsm, innovated management system, diversified investment guided by national special funds, innovated technological route and app roach of comprehensive control and monitoring, combination of soil - water loss control and soil-water resources protection with soil and water conservation industrialization and regional economic development, training a large number of grass - root technicians and managers for soil and water conservation, and establishing an excellent brand of the major control engineering of soil and water conservation in upper and middle Yangtze River. The achieved experiences have greatly enriched the connotation of management and technology of soil and water conservation in China. We summarize the explored experience in 20 - year practice of soil and water conservation in the key areas of upper Yangtze River.
Key words: soil and water conservation; experience; summarization; major control engineering of soil and water conservation in upper and middle Yangtze River; upper Yangtze River Basin
1 概述
经国务院批准的长江上中游水土保持重点防治工程(简称“长治”工程)起始于1988年,迄今已连续实施了20 a。尽管这项浩大的水土流失防治工程远未完成,但从20 a治理成果看,取得了举世瞩目的巨大成就。在10个省(市)的200多个县(区、市)的5 000多条小流域广袤的水土流失劣地上,展开了声势浩大的综合治理,治理了9. 6万km2 的水土流失面积,把70多万公顷的低效劣质坡耕地改造为高效优质的基本农田,累计增产粮食近60亿kg,解决了治理区1 000多万农民的温饱问题。同时,还种植了274万hm2 的水土保持林草,栽植了108万hm2 的经果林。此外,还实施封禁治理335万hm2、保土耕作168万hm2。短暂的20个春秋,治理了上百年乃至更长历史时期遗留下来的水土流失面积,这是了不起的伟大成就,是在各级党委和政府的领导下,“长治”区广大干部群众发挥聪明才智和付出艰辛劳动的伟大结晶。
“长治”是在吸取全国小流域综合治理试点和国家8片水土保持重点治理一些成功经验的基础上,创新发展而实施的点向面扩散、面向点靠拢、集中连片、大范围举世无双的水土保持工程。在这种从重点突破到积极推进的实践中,探索出了一套完整的开展大规模水土流失综合防治的成功经验。这些来之不易的经验,极大地丰富了我国水土保持管理工作和水土保持科学技术的内涵和外延,是我国水土保持工作的宝贵财富。
2 成就与经验
(1) 一个区域性的、高层次的、有权威的领导协调机构,负责统筹协调全流域不同区域、不同类型区实施大范围水土流失防治工作,使之健康有序地推进和扩展,是“长治”成功的先决条件。“长治”区涉及10个省(市) ,经济社会和自然条件各异。这种面广量大以县为单位分批分期按小流域综合治理实施的流域性生态环境建设工程,整合各地和各方面的力量来统筹推进大范围水土流失防治工作,是一项极其复杂的系统工程,没有一个区域性的领导协调机构是推不动的。这个机构必须是高层次的。由相关省(市)政府领导和相关部委领导组成了长江上游水土保持委员会,委员会由水土流失治理任务大的四川省省长任主任委员,国家发展与改革委员会和水利部等部委的领导任副主任委员,各省(市)政府领导和其他相关部门的领导为委员。该委员会是经过国务院批准的有权威的高层次领导协调机构。委员会每年召开委员会会议,制订防治规划、规章制度、管理办法,总结交流经验和统筹协调防治工作。委员会下设办公室(设在长江水利委员会) ,与长江水利委员会水土保持局两块牌子一套人马,负责委员会会议的贯彻落实、督促检查和竣工验收等具体工作。各省(市)也成立相应的水土保持委员会,由该省(市)的长江上游水土保持委员会委员任主任委员,由相关厅局的领导组成,办公室设在水利水土保持部门。整个区域性的水土流失防治工作形成“政府主导、水保搭台、部门配合、群众参与”的良好格局。这个高层次的领导协调机构不是一个短暂的临时机构,而是坚持了20 a无编制的常设机构,每年正常运转,这在全国是罕见的,也是难能可贵的经验。有了这样的领导协调机构,就能使“长治”区上下一条心,统一要求,统一行动,使常年治理与季节性治理相衔接,防治工作开展得有声有色,有限的资金发挥了十分明显的综合效益。因此,各级领导和广大基层干部群众对“长治”工程十分满意,都要求增大治理任务,加快治理进度,及早脱贫致富。
(2) 创新的管理机制,流域管理与区域管理相结合。按照大流域水土保持总体规划,以支流规划为依托,以县为单位组织实施。“长治”工程开始前,就制订了全流域的水土保持总体规划,按照总体规划制订支流和区域水土保持规划,如金沙江下游、嘉陵江中下游、三峡库区、陇南和陕南地区,等等。有了支流规划,再分解到涉及的省(市)和组织实施的县(区、市)的治理规划上,其针对性和可操作性更强,这样就可以落实到小流域综合治理规划上,从而保证分批分期治理的进度和质量。长江上游水土保持委员会及其办公室是从全流域和支流来审视管理“长治”工程的,而各省(市)是从区域来管理的。这二者又是紧密衔接不可分割的整体,正确处理了线与面、流域与区域的协同关系。以县为单位组织实施,保证了支流水土流失防治规划的有序推进。因一个县有大小不同的水土流失类型区,分布在数10条小流域内,便于分门别类分期分批组织协调乡村进行治理,可以收到整体的预期成效。
重点防治工作关键在县,治理经费和治理任务全部落实到县,由县按规划安排使用经费和组织开展治理。在20世纪80年代末至90年代初,一个县每年能分到40万～50万元治理费,最多的可达100万元以上,对一个贫困县来说这是一笔很大的经费,所以,县级四大班子齐抓共管,其任务就是抓好防治规划,即使领导班子变动,规划不变,一任接着一任干;打总体仗,在政府的统一规划下,将各方面的资金聚合起来使用,投资方向不变,投资渠道不变,投资效益归口不变,各负其责,各投其资,各记其功;真抓实干,以点带面;抓典型,促平衡;制订调动农民积极参与治理的相关政策;抓科技、人才培养和宣传,等等。
(3) 负责实施的行政单元与治理的小流域自然单元相结合。以乡村组织实施与以小流域为单元综合治理紧密结合,这是考虑到山丘区农村生产关系与生产力状况,便于组织领导和治理,这是开展大规模治理的基础和有力保障。前面讲了重点防治工作关键在县,但从实施来说,具体在乡镇。为了防止小流域面积过大而涉及多个乡镇所带来的上下游统一治理问题,在进行县域防治规划划分小流域时,要求小流域的面积为30 km2 以下,最大不超过50 km2。特别是山区要划得小些,因山区居住分散,便于组织治理。从实施“长治”工程已治理的面积看,平均每条小流域的治理面积未超过20 km2 ,这有利于基层组织实施。当然最好是行政区划与自然区划相吻合(即一个乡一条小流域) ,但实际上这种理想的情况很少,往往一条小流域涉及两个以上乡镇。这就需要由县政府来组织协调,统一部署,统一治理,防止“治下不治上、往返一场空”的教训。而一条小流域尽管只有20 km2 ,但对南方来讲,已是不小的区域,所以必须按小流域内划分的支毛沟来开展治理。因一条小流域又包括许多大小不同的支毛沟,农舍都分布在支毛沟内,这有利于以行政村按照县乡的统一安排要求来组织劳力开展治理,或者是以“四荒地”流转方式和户包小流域等多元化治理形式,按照治理要求和治理标准进行治理。各支毛沟治理竣工即小流域治理结束,在小流域治理上也是从点开始,逐步扩散到面。这样,农民在国家扶持下仍在自己承包的土地上进行治理,即谁治理,谁受益,所以参与治理的农民的积极性空前高涨。20 a治理了5 000多条小流域,涉及200多个县(区、市)的数千个乡镇数万个以上行政村数百万参与者,可见这项工程的浩大和广阔! 如果没有这样有组织有秩序的治理,是难以按规划大范围推进的。
(4) “长治”专项资金与多元化投资相结合,以国家资金为先导,以群众投劳为主体,多方吸引社会资本投入水土流失综合防治。这样大规模的防治工程,没有国家的投入和农民的投劳是不可能实现的。20 a国家投入近47亿元,而农民投劳达21亿个工日,投劳折资106亿元,是国家投入的2倍多。总的来说,单位治理成本还是不高的。“长治”的初期,国家投资仅9 000元/km2 ,每公顷才90 元,后来随着物价上涨,逐步增加到1. 5万, 3. 0万, 6. 0万, 10. 0万元/km2。20 a总计,平均投入资金为15. 83万元/km2、投入工日21 875个/km2 ,折算为32. 812 5 万元, 共计治理成本48. 642 5万元/km2。笔者前几年在嘉陵江中下游、金沙江下游和陇南陕南等地调研与基层座谈分析,如果按市场材料、人工价格计算,治理成本要60 万～100万元/km2。而实际上人工并未付款,只是作为一种投入形式。因此,实际投入与需要治理成本差距很大。2009年,笔者在金沙江下游进行20 a成效调研时,对宁南、会理、雷波、元谋、姚安等5县20 a投资做过分析,平均单位面积投资为16万元/km2 ,其中中央投资占24. 4% ,地方投资占9% ,群众投劳投资占66. 6%。这里把工日折算得低,所以治理成本偏低。由于各县治理措施有别,单位面积移动的土石方量和投工不同,其投入也有差异。如宁南县单位面积移动土石方量为27 544 m3 /km2、投工21 064个/km2、投资为13. 638 4万元/km2 ;而会理县单位面积移动土石方量为40 262m3 /km2、投工29 137 个/km2、投资为20. 879 5万元/km2。由于单位造价不同,各方面投入比例亦异。宁南县中央投入占23. 1%、地方占9%、群众占67. 9%;会理县中央投入占13. 9%、地方占4. 9%、群众占81. 2%。在嘉陵江中下游和陇南陕南调研的结果也差不多,国家投入是小头,而农民投入是大头。
