中图法分类号: TV212 文献标志码: A 文章编号: 1001- 4179(2010) 04- 0005- 04
长江是中华文明的摇篮, 也是当代中国经济社会发展的重要命脉。长江流域占我国国土面积的1 /5,生产了全国1 /3的粮食, 创造了全国1 /3的GDP, 养育了全国1 /3的人口, 蕴藏着我国1 /3 的水资源和3 /5的水能资源, 拥有我国1 /2的内河航运里程, 是我国水资源配置的战略水源地、实施能源战略的主要基地、珍稀水生生物的天然宝库、连接东中西部的“黄金水道”和改善我国北方生态与环境的重要支撑点, 战略地位十分重要[ 1] 。长江委成立60年来, 先后提出了《长江流域综合利用规划要点报告》和《长江流域综合利用规划报告(1990年修订)》, 在指导流域治理开发中发挥了重要作用。进入21世纪以来, 随着社会经济快速发展和流域资源的逐步开发, 资源和环境问题引起社会各界广泛关注, 可持续发展理念引起人们高度重视,为适应社会经济发展新要求, 进一步作好长江治理开发和保护工作, 从2007年开始, 长江委组织开展了新一轮长江流域综合规划修编工作。
60年来, 长江委人殚精竭虑, 适应流域经济社会发展的要求, 提出了一系列流域综合规划成果, 有效指导和支撑着长江治理开发和保护工作, 为长江流域经济社会全面协调可持续发展提供了重要支撑和保障。60年来, 流域综合规划工作越来越得到高度重视, 流域综合规划在指导流域综合治理开发和保护中发挥着越来越重要的作用, 流域综合规划编制的理念、内容和方法, 也在实践中不断完善和创新。本文对60年来长江流域综合规划的编制工作进行了简要回顾, 在此基础上对长江流域综合规划编制的理念、内容和方法作了概括总结。
1长江流域综合规划工作简要回顾
流域综合规划是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署, 也是指导流域治理开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的纲领性文件; 是协调好流域内不同区域、行业、远近期利益与矛盾, 开发与保护关系的重要依据; 是河流治理开发保护工作有序开展的重要基础、依据和保障; 是保障水资源可持续利用和水环境良好, 从而保障经济社会可持续协调发展的关键。由于流域治理开发和保护不同阶段面临的问题及重点不同, 社会发展需求不同, 人们认识水平的差异等等, 决定了流域综合规划不可避免地带有时代烙印, 需要不断修订完善。
长江委成立60年以来, 长江流域综合规划的编制大致可分为3个阶段。
第一阶段为新中国成立的第一个10年期间, 当时生产力较为落后, 百废待兴, 洪涝和干旱灾害频繁而严重。党中央、国务院高度重视长江治理工作, 新中国成立伊始, 于1950年2 月成立了长江水利委员会, 着手长江流域综合规划的编制工作, 按照党中央、国务院提出的“长江流域规划工作的基本原则, 应当是统一规划, 全面发展, 适当分工, 分期进行。同时, 要正确地解决以下7个方面的关系: 远景与近期, 干流与支流, 上中下游, 大中小型, 防洪、发电、灌溉与航运, 水电与火电, 发电与用电; 这7种关系必须相互结合, 根据实际情况, 分别轻重缓急和先后次序进行具体安排。三峡工程是长江规划的主体, 但是要防止在规划中集中一点, 不及其他和以主体代替一切的思想”。长江委随即开展长江流域综合利用规划的编制工作, 并于1959年完成了《长江流域综合利用规划要点报告》(以下简称《要点报告》)。
《要点报告》是在大量调查研究和深入分析长江特点的基础上, 首次提出长江治理的系统规划, 谋划了治江方略, 勾绘了治理长江的宏伟蓝图。《要点报告》明确长江流域规划的任务是, 根除洪水灾害, 保障人民和工农业生产的安全, 消除旱涝灾害, 保证农业生产的迅速发展; 防止水土流失, 发展广大山区经济; 充分开发水力, 提供大量廉价电力, 促进工业的迅速发展, 促进整个国民经济的技术改造; 改善水运条件, 提高航运能力, 降低运输成本, 便利物资交流; 并注意水产的发展和水利卫生的改善; 此外还对南水北调问题和沟通相邻流域的运河问题, 进行全面考虑, 作出适当安排。《要点报告》提出了以三峡水利枢纽为主体的长江流域规划, 并将长江流域总体开发计划按照开发任务不同, 划分了5个方面, 即以防洪发电为主的水利枢纽开发计划, 以灌溉水土保持为主的水利化计划, 以防洪除涝为主的平原湖泊综合利用计划, 以航运为主的干流河道整治与南北运河计划, 同相邻流域有关的引水计划等5大实施方案。
第二阶段为20世纪80年代至2006年这段时期。在1959年提出的《要点报告》指导下, 经过20 多年规划实施, 长江治理开发取得了显著成就。随着人们对流域自然规律和社会经济规律的认识不断深化, 实行改革开放, 党和国家将工作重点转移到社会主义现代化建设上, 社会经济发展对水资源综合利用提出了新的更进一步要求, 要满足到20世纪末全国工农业总产值翻两番的战略目标要求, 同时还由于国民经济建设发展中出现了一些新的情况和新的问题, 如水质污染、环境恶化、生态平衡影响等, 对补充修订《要点报告》提出了客观要求。再者20多年来新积累了大量可提高规划质量的基本资料, 为进一步修订《要点报告》提供了基础条件。基于以上背景, 1983年12月国家计委报经国务院批准, 批复了《长江流域综合利用规划要点报告修订补充任务书》, 部署开展长江流域综合利用规划的修订工作。规划修订工作由水电部负责,长江委具体承担有关部委和长江流域内18 个省(自治区、直辖市)积极参与配合。各有关部门齐心协力、积极努力、互相配合, 经大量调查、研究、规划、协调, 提出了《长江流域综合利用规划简要报告( 1990 年修订)》, 该报告由国务院以《国务院批转全国水资源与水土保持工作领导小组关于长江流域综合利用规划简要报告审查意见的通知 》(国发[ 1990] 56 号)批准, 此基础上形成了《长江流域综合利用规划报告( 1990年修订)》。
《长江流域综合利用规划简要报告( 1990 年修订)》(以下简称《简要报告》)的编制, 秉承了《要点报告》的基本规划方针和编制原则, 根据当时的经济社会发展情况作了进一步完善。继续坚持“统一规划,全面发展, 适当分工, 分期进行的长江流域规划工作基本原则, 正确解决远景与近期, 干流与支流, 上中下游,大中小型, 防洪、发电、灌溉与航运, 水电与火电, 发电与用电, 整体与局部, 水土与生物资源的利用与保护等方面的关系”的基本原则。
《简要报告》中, 在对流域地形、地貌、地质、水文、气象、土地、森林、矿产、能源以及农业、城市及工业交通运输等自然和社会经济概况以及存在的洪、涝、旱自然灾害和水土流失、水质污染、血吸虫病害等情况进行全面调查与分析的基础上, 根据流域经济现状和资源条件, 分析了经济发展趋势, 提出了对水资源综合开发利用的要求, 研究了长江水资源开发利用对国民经济发展的作用, 提出了三大方面的规划内容:①综合利用规划, 包括水资源开发利用、防洪、治涝、水力发电、灌溉、航运、水土保持、长江中下游干流河道治理、南水北调、水产、沿江城镇布局、城市供水、水资源保护与环境影响评价、旅游; ②干流治理开发规划, 分金沙江河段、宜宾至宜昌河段、干流中下游河段三大部分;③主要支流治理开发规划, 包括金沙江左岸主要支流、雅砻江、金沙江右岸主要支流、岷江、沱江、赤水河、嘉陵江、乌江、清江、洞庭湖水系、汉江、鄱阳湖水系、华阳河、皖河和菜子湖、青弋江、水阳江、巢湖、滁河、太湖、黄浦江等19个支流或水系的治理开发规划意见。
《简要报告》提出的长江流域规划要解决的主要问题和总体方案主要有以下6个方面:①继续提高长江干支流防洪能力, 消除洪水灾害; ②大力开发长江水能资源, 促进水资源的综合利用;③充分开发利用长江水系水运的潜在优势, 积极发展航运;④继续发展灌溉事业, 加强水土保持; ⑤南水北调, 实现跨流域引水;⑥水资源保护、城市和工矿企业供水、沿江城镇布局、发展水产、发展旅游。并根据全面规划、统筹兼顾、综合治理、综合利用、远近结合等原则, 推荐了一批近期可以兴建的主要工程项目, 主要包括三峡等干支流综合利用水利枢纽工程, 防洪除涝、航运、灌溉与水土保持、南水北调、河道整治及岸线利用、水源保护与水产等工程项目。
50多年来治理开发长江的实践证明, 《要点报告》和《简要报告》中制定的基本方针和指导思想、规划任务是正确的, 治理开发方案基本合理, 指导了流域水资源的综合开发利用, 在流域水利发展中发挥了重要作用。但限于发展阶段和认识水平的局限性, 也存在诸如对水库淹没移民的困难程度认识不够, 影响了某些规划方案的实施; 对生态环境保护的认识不够, 研究较少; 重工程措施轻非工程措施, 对经济工作比较重视,但对流域规划与经济社会发展的相互适应性方面研究不够, 对某些方面的需求预测偏高; 缺少对长江治理开发中有关政策、法律、法规等问题的研究, 缺少对规划实施保障机制和流域管理体制方面的研究等问题。
第三阶段是指2007年以来启动的长江流域综合规划修编工作。本次修编是在上轮规划近期目标基本实现、治江工作取得突破性进展, 社会主义市场经济逐步建立, 改革开放30年我国综合国力明显增强, 中央提出全面建设小康社会、贯彻落实科学发展观、建设资源节约和环境友好型社会等一系列战略部署的新形势下提出的, 是流域水资源开发利用与保护矛盾日益尖锐, 工程累积性影响日益严重, 经济社会发展造成水污染问题日益突出, 对水生态和水环境要求日益提高等新的客观要求下进行的。该项规划成果已于是2009年编制完成[ 2] , 并通过水规总院的预审。
综观国内外几大河流综合规划, 从规划理念和内容来看, 流域综合规划的编制大都分为两个阶段。第一阶段大多以灾害治理和资源开发为主。随着人类开发利用水资源和防治水害能力的提高, 局部地区水资源过度开发利用或开发方式不妥等导致河流断流或增加排污引起水质水环境恶化, 过度围垦河道湖泊、与水争地导致行洪不畅, 大量建设拦河大坝隔断河流水生物通道和清水下泄引起水库下游防洪、航运等问题逐步显现, 加之流域经济的不断发展和人们生活水平的提高, 对水利的要求越来越高, 这时流域综合规划编制即进入第二阶段。该阶段流域综合规划的编制以统筹治理开发和保护为主, 要求工程措施与非工程措施并重。
2按照科学发展观的要求更新规划理念
20世纪80年代以来, 在欧洲和北美开始了河流保护运动, 人们开始关注河流的生态功能, 90年代提出了旨在保障河流生态功能良好和可持续为人类利用的“健康河流”理念, 并将这种理念落实到河流综合规划中。
“可持续发展( Sustainab le deve lopment)”的概念最先是1972年在斯德哥尔摩举行的联合国人类环境研讨会上正式提出的。1987 年, 世界环境与发展委员会出版的《我们共同的未来》中, 将可持续发展定义为: “既能满足当代人的需要, 又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。它系统阐述了可持续发展的思想。
