我国水资源严重短缺并且时空分布不均，随着社会经济的高速发展，水资源供需矛盾进一步加剧，某些地区出现紧急缺水，为了应对这种情况，有关部门不得不实施应急水量调度以缓解缺水带来的生态环境、工农业生产、居民生活等问题。如，塔里木河管理局先后5次从博斯腾湖向塔里木河应急调水，太湖流域管理局引长江水进入太湖，珠江水利委员会组织实施了珠江流域应急调水，北京市多次从河北省、山西省应急调水，引黄济津等。应急调水不仅仅是水量调度技术问题，还涉及到各方权利和义务的平衡问题。建立应急调水经济补偿机制即确定合理的应急调水水价使应急调水有章可循，实现效率与公平兼顾，是一条可行的途径[1]。一般地，现行城市用水户终端水价包含水资源费、水利工程水价、自来水生产价格和污水处理费四部分内容。这里只论述城市应急调水中水利工程水价制定方法。
1 水利工程供水价格制定程序
水利工程供水价格是指供水经营者通过拦、蓄、引、提等水利工程设施销售给用户的天然水价格。水利工程供水价格由供水生产成本、费用、利润和税金构成。水利工程供水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则制定，并根据供水成本、费用及市场供求的变化适时调整。
水利供水工程大多是由政府投资兴建的，不仅具有经济目标，同时具有政治目标，水利为社会提供的是具有公共物品或准公共物品性质的产品或服务，水利工程供水具有自然垄断性，由政府定价分级管理。中央直属和跨省、自治区、直辖市水利工程的供水价格，由国务院价格主管部门商水行政主管部门审批。地方水利工程供水价格的管理权限和审报审批程序，由各省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门商水行政主管部门审批。
常规水利工程供水价格调整的工作程序是：1、供水经营者提交水价调整申请报告。2、水行政主管部门审核申请报告。3、价格主管部门组织有关人员开展供水定价成本监审工作，拟定水价调整方案。4、调价方案经供用水双方审议。5、价格主管部门商水行政主管部门后，发文批准[2]。
水价制定的主要政策依据有：国家发改委、水利部2004年联合颁发的《水利工程供水价格管理办法》(以下简称《水价办法》);水利部2007年颁发的《水利工程供水价格核算规范》(以下简称《核算规范》);财政部1994年颁发的《水利工程管理单位财务会计制度》(暂行);2006年国家发改委、水利部联合颁发的《水利工程供水定价成本监审办法(试行)》。
2 城市应急调水水价制定理论基础及一般方法
我国水资源严重短缺并且时空分布不均，应急调水运用作为保障城市供水安全的一项措施将长期存在，应急调水水价制定的理论基础是博弈论，应急调水协商定价属于合作博弈类型，是双方研究达成合作时如何分配合作得到的收益。分析引黄济津应急调水和河北省三库向北京应急调水的水价制定过程，总结出当前城市应急调水水价制定的一般流程。
2.1 应急调水运用作为保障城市供水安全的一项措施将长期存在
海河流域水资源短缺状况在全国尤为突出。海河流域内包括北京、天津在内的57个建制市，2006年总人口3883万，GDP1.05万亿元,城市总用水量53.6亿立方米，由地下水(占57%)、当地地表水(占39%)和引黄水(占4%)供给。预计到2020年,海河流域建制市人口将达到5500万, GDP2.6万亿元,城市总用水量83.5亿立方米。在南水北调中线工程通水后,在积极推进节水型城市建设的同时,需要采取城市供水安全保障措施:稳步推进供水工程建设;加强对城市供水管网改造力度;加强城市水污染治理;加强雨水和矿井水等其他水源的利用;运用非常规应急调水。近几年，海河流域应急调水次数较多，北京市多次从山西省、河北省三库应急调水，现正计划从黄河万家寨水库调水，天津市多次应急调用黄河水。
从目前水资源供需矛盾的尖锐程度来看，应急调水会在一定时期内长期存在。海河流域现状水资源开发利用率106%，海河平原地下水开发率达187%，经济社会发展对水资源的需求大大超过了流域水资源承载能力。南水北调工程通水后,应急调水是否需要呢?从表1来看，分析1956年-2000年45年的丹江口水库径流与海河流域降水的枯枯遭遇情况，1957年、1972年、1986年、1992年、1997年和1999年6年丹江口水库径流与海河流域降水枯水期遭遇，占到全系列的13%。也就是说，即使南水北调工程通水后, 应急调水运用仍是保障城市供水安全的一项措施。
2.2 应急调水水价制定的理论基础
定价方法是经营者为实现其定价目标所采取的具体方法，可以归纳为成本导向、需求导向和竞争导向三类。水利工程水价大多采用成本导向定价方法。制定应急调水水价是在供水成本的基础上由供用水双方协商定价。协商定价的理论基础是博弈论。博弈论又称对策论，它是现代数学的一个新分支，也是运筹学的一个重要组成内容。博弈论是二人在平等的对局中各自利用对方的策略变换自己的对抗策略，达到取胜的意义。
应急调水突出特点有2个。一是准公益性。水利为社会提供的是具有公共物品或准公共物品性质的产品或服务，在消费中具有非排他性和非竞争性，其服务对象不能像一般竞争性产品和服务那样能够加以自由选择或排斥(或排斥的成本过高)，在现有条件下难以形成良性的投入产出关系。虽然水利工程供水从收费中可以获得一定的经济补偿，但考虑到中国的现实，水利工程供水不仅具有经济目标，同时具有政治目标，如实现社会安定和社会公平等，因此应急调水具有准公共物品的属性。二是区域性和自然垄断性。水利是国民经济的基础设施,是以提供公共产品为主的基础产业.水利系统最主要的任务是为国民经济和社会发展提供涉水的公共产品,如防洪减灾、抗旱、水污染防治、水资源的配置与保护、生态建设等.水利行业主要特征是公益性、非营利性,体现的是巨大的社会效益。水利提供的公共产品具有消费的非排他性和不可分割性,不是通过市场机制来完成,不可能具有市场垄断性,不涉及消费者付费,不存在操纵市场价格,通过垄断价格获取垄断利润的可能。供水行业属于自然垄断行业。一般水利工程都有一定受益范围。供水价值和运输成本的比值小，难以长距离运输，只有就近销售，只有在特殊情况下，才采取长距离调水。水的远距离配送不具备普遍性，也没有替代品，应急调水的区域性和自然垄断性是客观存在的[3]。因而，应急调水协商定价属于合作博弈类型，是双方研究达成合作时如何分配合作得到的收益。
2.3 当前城市应急调水水价制定的一般方法
在调水中获益的地区及产业应适当给予损失地区或产业一定的经济补偿，保证各方面生产和生活的正常进行。利用经济杠杆的调节作用，通过受益者对受损者所遭受的损失的合理水费补偿，平衡调水各方面的权利和义务，实现效率和公平兼顾。引黄济津应急调水和河北省三库向北京应急调水均是我国调水规模较大的项目，在我国调水史上有一定的代表性。其调水水价是如何制定的呢?
引黄济津潘庄线路应急调水由山东潘庄渠道闸引水，途经山东省、河北省，至天津市九宣闸，线路总长390公里。根据《水价办法》，结合引黄济津调水工程实际情况，调水费用包括黄河取水原水费、大修理费及岁修费、泵站提水、管理费用、冰期调水抢险措施费、泥沙处理费用、灌区补偿、利润及税金七个方面内容。水价为调水总费用与水量之比。天津市和山东省、河北省分别按照水价组成内容测算出水价标准，海河水利委员会(以下简称海委)在水利部的指导下，多次召开调水工作协调会，供用水方在测算方法、水价参数确定等方面讨论达成一致，签署供水协议。
河北省三库向北京应急调水，河北省通过岗南、黄壁庄、王快3座水库向北京市供水。费用包括“供水水费和农业损失”两个部分，其中“供水水费”按照《水价办法》测算;“供水引发的农业损失”按照《国家发展改革委关于北京市应急供水方案论证情况和意见的报告》(发改农经〔2006〕1056号)确定的“按照工业反哺农业、城市支持农村和不侵害农民利益的原则，对群众因减少农业用水造成的损失进行赔付”的原则测算。应急调水费用包括水库供水成本水费、灌区水费、水资源费、调水管理费、农业损失补偿费五部分内容。北京市和河北省水利管理部门分别按照水价组成内容测算出水价标准，海委多次召开协调会，供用水双方阐述理由，最后，水利部水利规划设计总院进行审核并充分征求供用水双方的意见，确定水价标准，最终达成一致，双方签署供水协议。
分析引黄济津应急调水和河北省三库向北京应急调水的水价制定过程，总结出当前应急调水水价制定一般方法：结合调水工程实际情况，供用水双方确定水价包含内容，依据水价政策分别测算水价，在上级主管部门组织协调下，经多次协商确定调水价格，最终，双方签署供水协议。
3 城市应急调水水价制定困难所在及解决思路
在城市应急调水水价制定过程中遇到许多问题，如，应急调水水价制定的政策依据，应急调水合理成本的确定方法，应急调水水价制定要考虑哪些因素，还有一些不同调水项目出现的具体问题。尽管有些问题已经解决，但是，应急调水不完全等同于常规水利工程供水，其水价制定理论体系要对其特殊性加以研究，补充完善水价相关规章制度，细化应急调水水价核算方法，以保证应急调水的科学性、合理性和公平性。
3.1 应急调水水价制定的政策依据
应急调水的出现有自然条件、管理制度、政治经济等方面的原因，对水量调度的工程技术问题研究较多，对其水价如何制定研究不多，近几年来，水资源价格及其恢复补偿机制研究风起云涌，其中也涉及到应急调水水价内容，但没有形成其完整的理论体系，相应的应急调水水价政策并没有建立。
解决思路：应急调水是水利工程供水的一种特例，其水价制定的政策依据应参照水利工程水价有关规章制度(即文中第一部分的第四段内容)，对某调水工程项目存在的特殊性，应具体问题具体分析。
3.2 应急调水合理成本确定方法
水价由供水生产成本费用、利润和税金构成。供水生产成本是指正常供水生产过程中发生的职工薪酬、直接材料，其它直接支出、制造费用以及水资源费等。供水生产费用是指供水经营者为组织和管理供水生产经营而发生的合理销售费用、管理费用和财务费用，统称期间费用。本文提到的成本通常包括生产成本和期间费用两部分。会计成本反映的是企业个别成本。主要是从单个企业角度反映为取得一定的收益而必须消耗的资源，以求企业收益最大化。政府定价成本原则上要按照社会平均成本进行定价，更多的是从全社会角度分析各种资源的利用水平，以求资源消耗最低、社会效益最高。
供水成本并不是完全按照单位的会计成本来定，一个水管单位的会计成本组成要经过成本监审后确定供水定价成本。常规水利工程供水价格确定中要有价格主管部门组织有关人员开展供水定价成本监审工作环节，而应急调水主要是水利主管部门组织供用水双方协商定价，没有开展供水成本监审环节，且社会上供水成本审核事务所没有培育成熟，供用水双方在供水成本真实与否方面有较大分歧。
解决思路：供水方需要准备相关资料，如近三年的财务决算报表和资产状况表、人员组织结构情况及当地工资标准文件、近五年的供水量资料、当前常规水价标准及常规用水户水价执行情况。由上级水利主管部门召开专家论证会确定供水合理成本，这里的专家包括水管单位、价格主管人部门、用水户代表等。
3.3 应急调水水价制定要考虑当前水价水平及区域经济状况
常规水利工程供水价格由价格主管部门综合考虑预调价水利工程供水定价成本及水价到位程度、用水户承受能力和当前全国(某区域)水利工程供水价格的现状等因素综合确定，而对应急调水水价，供水方会坚持在供水成本基础上按《水价办法》的规定定价。
解决思路：应急调水合理成本确定后，按《水价办法》的规定计算出水价标准，并不是就以此作为最终调水价格，而是供用水双方以此为基础协商水价。一要充分考虑调水产生的正负效益，受水区带来的经济、社会和生态环境效益，如压缩农业、发电供水量，供水方在农田灌溉效益、水电站发电效益遭受的损失以及带来的生态环境和社会问题。二要考虑国情，全国水利工程水价水平总体较低这是一个摆在面前的事实，也是一个参考因素。当前，非农业水价总体来说能达到成本的70-80%，少数非农业供水水价能达到保本微利水平;农业水价执行的水平低，达不到成本的50%且调整缓慢。
3.4 应急调水水价制定时遇到的具体问题
应急调水水价定价工作中往往遇到一些具体问题。如，调水工作一事一议，协商周期长;应急调水临时应急工程较多导致基本建设费用较高;调水在初始水量分配权限方面有争议;输水天然河道维护费折旧费如何计算;供水利润完全按照《水价办法》规定计算偏高;供水类别的确定;农业用水损失补偿费如何确定等。下面以应急调水为例，介绍3个具体问题。
3.4.1供水类别的确定
河北省三库向北京应急调水一例中，从用水方来看，北京市将调来的水大部分送入自来水厂，小部分作为生态环境用水，应视为非农业用水。从供水方来看，三库调出的水原本是供给石津灌区、沙河灌区的农业用水，在国务院下发的文件中明确对群众因减少农业用水造成的损失进行赔偿，在对农民进行了补偿后，应视为农业用水。不同类别的用水水价核算方法是不同的。《水价办法》明确规定，农业用水价格按照补偿供水生产成本、费用的原则核定。非农业用水价格在补偿供水生产成本、费用和依法计税的基础上计提利润。供水成本费用在农业供水与非农业供水之间分摊时，采用供水保证率法，计算出农业、非农业供水分配系数，再求得农业和非农业供水生产成本费用。通常，由于农业供水的保证率低于非农业供水，分摊后农业供水单位成本要小于非农业供水单位成本。
解决思路：通常，在供水合理成本确定后，由于这里的供水合理成本包括工业、农业供水成本两部分内容，如能分清供水类别，则应按照《水利工程供水价格管理办法》的规定，按供水保证率法合理分摊各类供水成本，由于河北省三库向北京应急调水供用水双方对供水类别的认识存在较大分歧，因此，去除工农业供水成本在核算方法上的差异，直接采用供水成本除以供水量之和，得到综合单方供水成本，不计利润和税金的综合成本水价，也就是说，河北省三库向北京应急调水水价采用不考虑供水保证率因素的综合供水成本水价。
3.4.2农业用水损失补偿费如何确定
应急调水将直接占用水库下游灌区的农业灌溉用水量，将使灌区由于减少灌溉水量而减产，直接造成灌区农民农业收入减少。在河北省三库向北京应急调水(即南水北调中线京石段应急供水工程)可行性研究阶段就明确提出了北京应急调水对农民的补偿问题，减灌面积按照灌溉定额和减供水量确定相对简单，农业减产比例确定较困难。农业减产比例与不同的降雨年份、不同的种植作物有关。
解决思路：这里确定不同缺水时期单位缺水减产系数问题是关键。一是实验法。根据河北省灌溉试验资料以及水浇地和旱地作物的产量对比数据分析确定，在中等降雨年份，冬小麦不灌溉比正常灌水条件减产60%～70%，棉花和夏播玉米不灌溉比正常灌水条件减产40%左右。二是可以采取水分生产率法，采用作物平均单方水的效益近似作为作物的平均水分生产率，再将此平均水分生产率在不同时期按照耗水量进行分摊，以取得不同时期的综合水分生产率，最后结合各时期的缺水量来测算缺水损失[ 1]。
3.4.3水价制定如何考虑物价上涨因素
在引黄济津水价制定时，此水价标准要执行5年时间直至南水北调中线通水。水价制定如何考虑物价上涨因素呢?
解决思路：查历年《中国国民经济和社会发展统计公报》中全国居民消费价格指数。
假定制定的水价标准为A, 查历年《中国国民经济和社会发展统计公报》中全国居民消费价格指数，以2005年为基准年1， 2006年比2005年上涨1.5%，2007年比2006年上涨4.8%，2008年比2007年上涨4.8%，2009年比2008年下降0.7%。
5年年平均上涨幅度：
[1+1×(1+1.5%)+1×(1+1.5%)×(1+4.8%)+1×(1+1.5%)×(1+4.8%)×(1+4.8%)+1×(1+1.5%)×(1+4.8%)×(1+4.8%)×(1-0.7)]/5-1=4.6%
那么，考虑物价上涨因素的5年平均水价标准为：
[A+A(1+4.6%)+A(1+4.6%)2+A(1+4.6%)3+A(1+4.6%)4]/5=1.096 A(元/立方米)
即, 考虑物价上涨因素的5年平均水价标准为1.096 A元/立方米。
参考文献
[1] 孔珂. 黄河应急调水补偿机制研究(西安理工大学博士学位论文).2006：1-20
[2] 李华. 水价改革政策及面临问题的解决对策[J].中国水利.2010(2) ：61-64
[3] 郑通汉. 水利不是垄断行业[J].中国水利.2003(7) ：8-11
作者简介：李华(1969--)，女，高级工程师，水利部海委财务处。
