（1.河海大学商学院，江苏南京210098; 2.安徽省长江河道管理局，安徽芜湖241000）
中图分类号: TV85 文献标识码: A 文章编号:1001-4179（2008）12-0087-03
长江河道采砂许可是社会的热点和焦点问题，社会舆论高度关注。江砂开采经营权许可价格由于受许可方式、市场供求关系、开采规模、开采能力以及现场组织协调能力等多种因素的影响，是一个动态的指标。规范采砂许可工作是长江河道采砂管理工作的重要内容，结合新的实际，不断探讨适宜的许可方式，促进长江砂石资源的可持续利用，为维护健康长江发挥积极的作用。
1 长江河道采砂许可的概念和特点
1.1 基本概念
长江河道采砂许可，是水行政主管部门根据公民、法人或者其他组织的申请，经必要的技术分析论证，在确保河势稳定、防洪和航运安全的前提下，经审查批准后，准予其按许可的开采方式，在规划的可采区或保留区范围内从事一定数量的江砂开采的行政许可。
采砂许可方式主要是指水行政主管部门通过某种方式作出的许可批准决定。
《长江河道采砂管理条例》中规定了国家对长江采砂实行许可制度，从事长江采砂活动的单位和个人应当向发放河道采砂许可证的机关缴纳长江河道砂石资源费，且该费用须全部上缴财政。
水利部《长江河道采砂管理条例实施办法》中进一步明确了鼓励运用市场机制依法组织采砂许可证的发放，对采砂许可规定了应遵循公开、公平、公正、择优的原则，增强工作透明度，严肃查处违法违纪行政行为。
1.2 主要特点
（1）安全性。长江河道采砂许可是与社会公共安全和公共利益相关联的一项行政许可，关系到河势稳定、防洪和通航安全，影响到水上治安稳定和社会和谐，滥采江砂必将直接严重危及桥梁、通讯光缆等沿江重要基础设施的安全和生态安全。
（2）必要性。长江中下游是我国经济发展最具活力的地区，沿江经济正进入新一轮的高速增长期，沿江各地基本建设投入加大，建筑市场对砂石量的需求处于高位增长期。现阶段长江砂石作为一种不可替代的优良建筑材料，一味地禁止是不现实的，由于其稀缺性，随着沿江各地对非法采砂打击力度的加大，沿江江砂总体上价格呈上扬趋势，如不科学规划进行一定量的砂石开采许可，受高额利润的驱使，非法、无序乱采、滥挖河道砂石的现象将难以从根本上得到治理，防洪和通航安全将难以得到有效保障，沿江桥梁等重要基础设施的安全也将难以保证。
（3）有偿性。经批准依法开采的单位和个人首先需依照规定的标准向国家缴纳长江河道砂石资源费。砂石资源作为一种有限的资源，必然决定了其许可带有一定的竞争性，取得开采权的单位或个人除交纳长江砂石资源费外，应该支付一定的经营权出让费用，不规定一定的许可原则，则必然会产生无序竞争和行政腐败，造成国家资源的损失。
（4）多样性。多样性主要是指所采用的许可方式，砂石资源作为一种有限的资源，不可能只采用直接许可一种方式去无偿许可。目前长江采砂许可实际使用的有招标、拍卖和直接许可方式。分别针对不同可采区和工程性采砂，有一定的适用范围，在深入理解长江河道采砂许可性质和主要特点的基础上创新长江河道采砂经营权出让方式，是搞好长江河道采砂管理的一项重要内容。
（5）复杂性。采用什么样的方式作出许可决定，是主管部门在采砂管理上指导思想的具体显现，许可形成的经营权出让价格高低直接关系到可采区解禁能否得到严格而有效的监管，关系到在确保公共安全的前提下对有限资源的合理开发利用，关系到一定区域的社会稳定和社会和谐等问题。
2 性质分析和主要原则
2.1 坚持一个目标
无论采用何种许可方式必须是以“在维护长江河势稳定，保障防洪和航运安全的前提下，达到长江采砂管理依法、科学、有序、规范的目标”。这个目标是进行采砂许可、选择采砂许可方式的第一要素，也是进行其他研究的前提和条件。
2.2 明确两类性质
采砂许可不仅涉及公共安全，同时又是属于有限资源的开发，仅从前者来考虑是公益性质，而如果同时兼顾两者就具有了一定的经营性质。这两类不同性质，直接关系到许可方式的选择，前者可以直接许可，而现在探讨更多的是具有经营性质的，对此，按照行政许可法的规定，必须选择竞争性方式确定许可受与人。纯公益性质的采砂几乎不复存在，因为作为一定公益项目的投入，其受益范围是局部的地区，而砂石资源费及开采经营权出让费用是在较大的范围内进行分配的。这两类不同性质的采砂都应遵循以下主要原则:
（1）坚持社会效益的原则。采砂许可首要的是考虑防洪安全、航运安全和建筑物安全问题，必须坚持社会效益优先的原则。这主要体现在许可前必须按规定进行严格的技术分析论证，在符合采砂规划和总量控制的约束条件下，经科学技术分析论证、相应的专家评审通过及负责采砂许可证发放的水行政主管部门批准后，才能启动相应的许可方式。
（2）坚持公开、公平和公正原则。公开、公平和公正原则是行政许可的最基本原则，是在采砂许可中有效减少各类矛盾的基础和前提，是保障采砂管理人员自身安全的重要手段。采砂利润丰厚，参与各方期望值都较高，任何违背这个原则的作法，都可能出现不正当竞争行为而引发各种纠纷，导致各种社会不安定因素发生，甚至产生腐败现象。
（3）坚持合理收益的原则。采砂经营权的确认具有排他性，必然会出现竞争。由于在论证时对拟开采区域已经充分考虑到安全等相关因素，并对开采设定了一定的条件。据此，可以根据相关因素，合理分析开采成本，综合确定底价，不追求天价，保证国有资源的正常收益。让竞争者既承担一定的风险，在合理的组织下又能获取一定的收益。不坚持合理收益，可能产生更多的社会问题，导致砂石资源的无偿占用。
（4）坚持严格监管的原则。对每个开采区域，在许可时，必须明确有效监管方式，同时在出让文件中予以说明，由竞争人确认承诺。除须落实现场监管机构和人员外，有条件的采区，实行24h全天候实时监控。计量方式可采用水上和水下相结合、以水上为主的计量方式，对弃料处理应有相应的措施和计量说明，在开采前由有资质的单位进行水下地形测量，开采完毕后，再以原断面重测后进行比较。
（5）坚持统筹协调的原则。采砂许可要始终坚持统筹兼顾，协调好江砂禁与采关系，砂石适度开发和永续利用的关系，局部利益与整体利益的关系，公共安全与经济发展的关系，区域管理与流域管理的关系。
2.3 注重把握三个环节
（1）许可前科学的分析论证。许可前要认真做好相应的基础性工作，如对砂质应有钻探资料，经水下地形测量、提交相应的分析论证报告，在保证安全的前提下，严格而科学地将许可范围、许可数量、开采方式、采砂船功率等论证清楚，必要时请相关专业的专家进行审查，只有将前期工作做到位，方能为许可打下基础。
（2）许可中严格的监管措施。要明确规范操作、严格监管。无论何种许可，最终确定的开采经营人必然追求利润最大化。因此水行政主管部门应当研究一整套综合监管措施，落实许可采砂时的监管责任和监管措施，提高监管科技水平，加强监管的制度建设，确保监管到位。
（3）许可后规范的跟踪问效。重点是对开采后的采区及时进行水下地形测量和经一个汛期考验后的汛后测量，以便发现问题及时分析处理，落实必要的后评价以及建立规范合理的验收制度。
3 主要选择方式
针对公益性采砂应以直接许可为主，重点就采砂的公益性进行认定，而经营性的采砂应坚持有偿开采，其许可方式统称为有偿出让。长江采砂经营权有偿出让是指水行政主管部门将长江规划可采区或工程保留区一定范围内和一定条件下的江砂开采经营权出让，受让人支付成交价款、办理采砂许可、取得江砂开采经营权的法律行为。
3.1 招标方式
招标方式主要有:
（1）公开招标方式。公开招标，也称无限竞争性招标。这种招标方式是由业主在国内外的主要报纸或有关刊物上刊登招标公告，对招标项目有兴趣的承包商均有同等的机会购买资格预审文件，并参加资格预审，预审合格后均可购买招标文件进行投标。公开招标可以为一切有能力的承包商提供一个平等的竞争机会，业主也可以选取择一个比较理想的承包商。它有利于降低造价、提高质量和缩短工期，但由于参与竞争的承包商可能很多，会增加资格预审和评标的工作量。此外，还要防止一些投标商故意压低报价挤掉其他态度认真而报价较高的承包商。因此，采用这种招标方式时，业主要加强资格预审工作，认真做好评标工作。
（2）邀请招标方式。邀请招标，又称有限竞争招标。这种招标方式一般不在报刊上刊登招标公告，而是业主根据自己的经验和所掌握的有关承包商资料信息，对那些被认为是有能力而且信誉好的承包商发出邀请，一般以5～10家为宜，不能少于3家。因为投标者太少时，则缺乏竞争力。邀请招标的优点是被邀请的承包商大都较有经验，技术、资金、信誉等均较可靠。缺点则是可能漏掉一些在技术上、报价上有竞争力的承包商。
（3）议标方式。议标也称谈判招标或限制性招标，即通过谈判来确定中标者。议标方式主要有3种:①直接邀请议标方式，该方式是指选择中标单位不是通过公开或邀请招标，而是由招标人或其代理人直接邀请某一法人或组织进行单独协商，达成协议后签订合同。如果与一家协商不成，可以邀请另一家，直到协议达成为止。②比价议价方式，比价兼有邀请招标和协商的特点，一般使用于规模不大、内容简单的工程、货物和服务采购。③方案竞赛议标方式，它是选择工程规划设计任务的常用方式，通常组织公开竞赛，也可以邀请经预先选择的规划设计机构参加竞标。
3.2 拍卖方式
拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式。参加拍卖的竞买人是指竞购拍卖标的的公民、法人或者其他组织。拍卖标的有保留价的，竞买人的最高应价未达到保留价时，该应价不发生效力，拍卖师应当停止拍卖标的拍卖。拍卖方式主要有:
（1）公开拍卖方式。这主要是按照价格是否公开来划分的，公开拍卖也分为2种:①升价拍卖，就是我们所熟知的英式拍卖，也称向上叫价拍卖，出让者以较低价格起拍，由竞买者逐步提高其价格，当拍卖只有一个最高竞价人存在时，他便是买受人，并支付当期价格;②降价拍卖，其典型代表是荷式拍卖，出让者以一个非常高的价格开始拍卖，第一个举手应拍的竞买人以该时刻的现价获得经营权。
（2）密封拍卖方式。这主要是指价格不是公开叫价，也分为2种:①首价密封拍卖，这也是很多投标借鉴的形式，指每个竞买人在规定的截止时间，拿出一个密封的竞价提交给出让代理人，出价最高的投标人获得该开采经营权并支付该竞价;②二价密封拍卖，指每个竞买人在规定的截止时间，拿出一个密封的竞价提交给出让代理人，出价最高的投标人获得该开采经营权，但为此而须支付的价格是第2个最高竞价。
3.3 挂牌方式
挂牌出让，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限写明出让物品的权利交易条件，在指定的交易场所挂牌公告，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定物品受让人的行为。挂牌出让是有偿出让的一种形式，可以作为对采砂经营权招标、拍卖出让的有效补充形式，兼有招标和拍卖的优点而又有其自身的特点，主要是挂牌比较容易操作，交易形式比较灵活，且时间比较充裕，挂牌的成功率高，交易成本低。
3.4 其他方式
目前除采用常规的拍卖方式和招标方式以外，安徽省在对黄泥滩可采区采砂经营权有偿出让许可中，在采用密封递价拍卖后，以二次平均法方式确定买受人，对拍卖方式进行了一定的探索;并在二次平均方式的基础上，采用了设定区间报价的有偿出让方式，进一步在坚持公开、公平、公正的基础上，扩大了随机性，使买受人的风险相对减少，促进采区正常开采。另外，还有定价摇号等方式，其实质上是招标和拍卖的变化形式，都可以找到相应的参照，对有偿出让方式作了很好的补充。
以上有偿出让方式，各有自己的特点，各地可根据不同的长江河道江砂开采条件灵活借鉴使用。
4 建议
（1）制定长江河道采砂许可管理办法。认真总结《长江河道采砂管理条例》颁布以来的采砂许可工作，针对新的管理形势实际，为进一步规范采砂许可工作，制定长江河道采砂许可管理办法。除极少数绝对公益性的采砂许可在特殊条件下采用直接许可方式外，应明确全江采砂许可都是有限资源的开发利用，统一使用“有偿出让”方式，具体分为:①招标方式;②拍卖方式;③挂牌方式;④其他方式。对这几种出让方式应分别予以明确出让条件、程序要求，从而使采砂许可进一步规范操作，进一步发挥市场机制在长江砂石资源优化配置的基础性作用。
（2）加强许可监管的信息化建设。综合运用全球卫星定位系统、地理信息系统和无线网络视频监控技术，开发建设长江河道采砂远程数字监管系统，提高可采区现场监管现代化水平。随着我国信息技术的发展和应对长江河道采砂管理工作新的需求，结合数字长江建设，建设覆盖一定范围和重点区域的长江河道采砂管理远程可视化实时监控系统，全面提升对采砂管理的全天候监控能力，在监控系统的基础上，研究适时计量系统等，从而进一步提高现场监管技术水平。
（3）进行有偿出让后的保障机制研究。从近年来的采砂经营权拍卖等出让实际来看，拍卖并不会都是天价成交，但天价拍卖的结果是难以成交，一方面是违背市场经济规律，同时从另一方面也反映风险控制机制的问题，除明确有偿出让前的风险提示制度外，还应研究如何保障有偿出让顺利实施的保险和担保问题，并完善相关的措施制度。
（4）加强许可知识的普及和宣传力度。长江河道采砂许可是社会的热点和焦点问题，社会舆论高度关注，必须正面加以引导，注重宣传工作。许可方式在一定程度上影响到江砂开采经营权许可价格，但由于受市场供求关系、开采规模、开采能力以及现场组织协调能力等多种因素的影响，其价格的变化是一个动态的过程。由于拍卖容易产生天价，现在只要是用拍卖方式许可的采区，都不能顺利进行开采，无论是何种原因造成的，大多归责于拍卖方式选择不当。据长江委砂管局统计，在2004年3月至2005年3月的沿江18次公开拍卖中，采取拍卖的砂石平均价格为5.6元/t，最高价格为22.68元/t，最低价格为3元/t;在2005年4月至2006年5月的沿江4次拍卖中，砂石平均价格为12.73元/t，最高价格为18.03元/t，最低价格为9.01元/t。拍卖不见得都产生天价，大多数拍卖的采区都能得以顺利开采，少数的买受人可能只是将拍卖价格作为一种借口，以便解除合同，减少因为严格监管而使其不能获利而导致的损失。
（5）进一步协调各方利益关系。协调好“一费一证”的真正落实;协调好许可后的各级利益分配模式，充分调动各方面的积极性，使开采责任与受益权责一致;协调好开采人的风险保险机制。科学合理地制定和完善砂石资源费和开采经营权出让费用管理办法，加大对费用收取及使用情况的监督管理，为长江采砂管理工作提供一定的经费保障。
5 结语
水行政主管部门对自然资源的处置采用市场机制，变过去的直接经营与管制为全新的监督管理模式，是一种进步，充分体现了公开、公正、公平的原则，因为每一种出让方式，都是一个出让几方利益的搏弈过程，少数天价拍卖导致开采不能顺利实施的采区，应该从前期工作、市场调研、保障措施、监管手段上去反思。没有绝对的最好的许可方式，创新永无止境，经过不断总结和探索，在科学发展观的指导下，进一步规范许可方式，为长江采砂管理依法、规范和有序管理作更大的贡献。
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作者简介: 周建春，男，河海大学商学院，博士研究生;安徽省长江河道管理局副局长，高级工程师。
来源：《人民长江》2008.12
