南水北调东线工程是在现有的江苏省江水北调工程、京杭运河航道工程和治淮工程的基础上规划布置的。对东线来讲，原有江水北调工程已形成初步完善的管理体系，而南水北调新增资产的建设运营由新成立的江苏水源有限责任公司负责。这两部分在资产权属、运作方式、运营体系上都存在着不同，这一矛盾在江苏段最为突出。在南水北调一期新增工程与江水北调工程不可分割的日常运营中，如何协调二者矛盾，理顺产权关系，使东线水资源管理形成一体化的管理体系，这是南水北调东线顺利运营的重要保障，也是目前南水北调江苏段管理体制改革面临的一大难题。
一、南水北调东线运营管理将面临的问题
东线的运营管理矛盾焦点在江苏段，因而下文以江苏段为例分析矛盾的根源。
1.1原江水北调运营管理现状
原江水北调工程由长江取水，利用京杭大运河苏北段作为输水干河，多级提水北上，串联洪泽湖、骆马湖等湖库，实现江、淮、沂三大水系跨流域调水，现已建成江都、淮安、泗阳、皂河等9 个梯级20 余座泵站[1]。江水北调形成了一个省内运作的跨流域调水水资源封闭系统[2][3]。
江水北调工程的绝大部分资产是中央、江苏省财政投资兴建的，实行省、市分级管理的体制[4]。江水北调骨干工程由江苏省水利厅直属的江都枢纽管理处、灌溉总渠管理处、三河闸管理处、淮沭新河管理处、泰州引江河管理处和骆运河水利工程管理处6 个事业单位负责，次一级工程原则上由市、县管理[2]。各级泵站和省属水利枢纽，均由省防汛抗旱指挥部或水利厅统一调度，徐州市境内各站，由该市负责日常调度管理。
1.2南水北调东线新增水利工程的管理
南水北调工程是跨流域、跨省市，具有公益性和经营性双重功能的水资源系统。需要建立政府行为与市场机制结合、多方参与的建设、运营体制。对于南水北调新增资产，按照《规划》的要求，工程筹资、资产建设、运营、管理、还贷、资产保全增值等由东线两个项目法人在国务院南水北调领导小组的管理下，按照现代企业制度进行运营。
1.3南水北调运营管理与原江水北调管理体系存在的矛盾焦点分析
南水北调工程运营之前，江苏境内原江水北调工程是实现省内跨流域分配的一个封闭的水资源系统；南水北调工程开始运营后，江苏段的调水系统将成为南水北调的一个子系统，变成了一个与下游进行水、信息、资金交换的开放系统。在这个系统变换中，江苏段将由原来的主导地位变为需要服从整个南水北调大系统要求的从属地位，在水资源调度、运营管理上要满足整个南水北调的需要。这种角色变换，使江苏段原有的水利管理体制、运营方式与现有的南水北调大系统的需求产生了重重矛盾和利益冲突，具体表现在以下几个方面（见表）：
由表1 可以看出：南水北调一期完工后，在江苏段将会形成“你中有我，我中有你”的局面，即一项水利工程中既有原江水北调形成的资产，又有南水北调扩建或新增的资产，南水北调的运营将会面临着不同的调度程序、不同的维护管理、不同的收益分配、不同的成本确认等矛盾，无法形成水资源的统一调度、统一配置、统一管理；水价的确定也失去公正的标准。因此，如何解决这种矛盾冲突，将上述两种不同体制、不同运营方式下的工程结合起来统一调度和管理。是江苏段水利管理面临的一大难题。
二、南水北调运营机制的创新理念
南水北调的水是公共物品与私人物品两种属性的结合体，单一由政府提供不利于私人物品属性的市场化，单一由市场运作又容易陷入市场失灵的“公用地悲剧”。这种综合公益与经济作用为一体的属性要求既能体现政府对公益性职能的控制，又能保证经营性职能的适当收益。为此，将治理理论与供应链管理理论相结合的多维立体化运营体系的解决思路应运而生。跨流域调水立体化管理是在宏观、微观、中观三个层面的政府干预下，将看得见的手－－政府、看不见的手－－市场以及第三只手－－以行业协会等为主的非政府组织三种作用相结合，展开政策维、管理维、引导维、运营维、监控维五个维度，从而形成跨流域调水立体化的管理与协调运营体系（见图1）。
第一维是政策维，作为行业治理的“第一只手”－－“看得见的手”，各级政府要通过政策推动水利运营体系建设。调整水利投资结构，加大对城市水利、地下水管理、水功能区划管理和节水型社会建设的投资，调动社会各界支持水务体制改革、理顺水务管理职能的积极性。鼓励运用市场手段创建城市水利投融资机制；强化水资源保护、水利服务领域拓展、水利执法体系完善等方面的制度建设，增强水利事业可持续发展的制度保障。
第二维是管理维，通过改革现有水主管部门科层组织网的组织结构、行政绩效、管理方法，从而分离公益性服务与市场化服务，以便运用企业化管理方法优化各科层的行政效率。
第三维是市场引导维，将南水北调运营管理交由市场进行。政府在微观水价、水质、排污、取水权限方面进行管制，但具体的水商品生产（泵站抽水）、水商品销售、水资源调度等由项目法人及各层级分销商（供水公司）、物流公司（湖泊）运营，水利工程由水利工程建设企业通过市场化操作，进行招投标。水利工程的日常养护通过契约委托养护企业实施。
整个运营在市场供求、价格杠杆、合约限定的调控中进行。第四维是企业运营维，用供应链管理理念协调调水企业的决策行为。南水北调江苏水源公司作为最初始的供应商，与下级的物流公司（湖泊调蓄）、分销商（沿线供水公司）、最终用户通过水流、供求信息流、资金流产生物质交换，形成一个开放的水商品供应链。链中节点成员间是一种基于信息共享、合作、竞争、协调、多赢的运营机制。通过水量需求及信息集成管理，实现快速响应，根据市场动态保证资源的最优配置。同时通过调水系统供应链分层的多层决策，清楚掌握不同层次的产品流、服务流、信息流，有利于基于层面的技术开发及突发事件的应急管理，避免其他子链的共振效应。同时通过核心制造商的生产设计、物流公司的统一配送、分销商的及时协作，实现整个调水系统的整体绩效帕累托最优。
作为第五维治理结构，非正式网络以及以行业协会为核心的各种自治性社团组织作为协调宏观层面与微观层面的中间人，对宏观政策进行监督，对微观管理进行约束，使东线各省政府、水利主管部门、环保、防汛部门及各地区供水公司间形成一种基于多边信任的松散组合，涉水各方基于价值认同及对水资源的相互依赖性维系组合；同时借助于行业协会这种管制方式，使行业内成员之间的关系有序化。
三、构建南水北调东线立体化运营体系具体措施
值得强调的是，目前水权转让尚没有完善的法律制度，上述设想的运行需要与社会经济、政治、法治、体制建设相结合。因此，在外部环境逐步完善的过程中，立体化的运营体系也需要分阶段建设。下文以江苏段为例阐述构建立体化运营体系的具体措施。
3.1第一阶段：理顺原水利工程管理体制
目前苏北的水利工程有防洪、泄洪、纯公益性的涵闸（甲类），有些工程既有防洪、排涝公益性质，又兼有抽水、发电、通航多功能作用（乙类），纯属经营性工程较少（丙类）。根据《水利工程管理体制改革实施意见》的要求，江苏段应根据提供服务的性质划分事业型、企业型、混合型，以此定编定岗。笔者建议所有泵站均按企业运作[2]。混合型（既提供公益性服务又有经营性业务的）单位分出公益部分作事业性质，经营部分作企业管理。如不能明确分清的，建议统一作企业化运作。公益服务部分由政府通过契约委托企业代管，企业可根据提供公益服务的量、业务范围向委托者（政府）收取劳务费。
3.2第二阶段：新法人治理结构公司重组
根据在国务院《水利工程管理体制改革实施意见》的要求，“要以流域为单元实行水资源统一管理”。本文设想将东线涉及到的江苏省内六大厅属水利工程管理单位（江都、淮沐新河、三河闸、泰州引江、骆运、灌溉总渠）分流出来的经营性资产，以及原江水北调的所有泵站，作为股份投入江苏水源有限责任公司。江苏水源有限责任公司根据南水北调运营要求，对其所属南水北调新增资产及整合的原江水北调经营性资产重组，以调蓄湖泊为中心成立供水公司，负责流域内的水商品买卖及东线不同省份之间的水商品输送。这样可有效避免不同行政区划在同一流域内的水事纠纷。
江苏水源公司作为母公司，按流域整合原水利工程体制改革剥离出来的经营性资产及南水北调新增资产，对公司内部资产进行重组后，按流 域及功能需求组建洪泽湖供水有限责任公司、骆马湖供水有限责任公司，同时将所有泵站纳入并组建为动力分公司，单独设立销售分公司及调度中心。前两者可作为江苏水源有限责任公司的全资子公司，母公司将江水北调、安全输送到南四湖的业务委托（或外包）给这两个子公司，同时它们又作为独立法人负责本区域内的水商品买卖。动力公司负责整个调水（车间）的运作，根据调度中心的指令运行。销售分公司负责构筑市界、县界和重要取水口的计量体系，实现准确、连续、及时计量；负责对南四湖有限责任公司的水量计量、同时按合同约定及时、准确、高质地完成南四湖有限责任公司订单所需水量，销售及资金结算，收益由母公司统一核算。
江苏水源有限责任公司强化董事会、监事会权力，弱化董事长职能，健全内部控制制度。
集团母公司实行高度集权的管理体制，投融资决策、资产处置、资金管理、资本运营、成本费用及收益分配权均集中于母公司。
3.3第三阶段：各地市供水公司股权改革
理顺南水北调运营的初步工作后，将省内各地市供水公司资产按照法人治理结构进行股份制改组，有条件的作为子公司，逐步纳入江苏水源有限责任公司集团供水体系。
3.4第四阶段：水利事业单位创新
改革水利主管事业单位的运作，仿效企业化运作方式，通过科层治理节约组织成本，进行部门绩效测量，提高效率和责任，建设结果导向型的水管部门。吸收民营资本进入公共服务部门，逐步改革水事务公共服务的资本结构。
3.5第五阶段：鼓励非正式网络与行业协会参与涉水事务监管
利用东线各省、流域、区域间的非正式网络及涉水部门工会代表、社会民众、政协代表、人大代表、基层用水户建立监督机构，与行业协会共同参与水事务监管。
逐步将行业协会的培育和发展纳入江苏水利事业发展的规划中。由各级供水公司、地表水、湖泊水、地下水各种水源的主管单位及用户代表成立行业协会，建议为水利协会的培育和发展创造有利的环境。要正确引导、充分发挥行业协会对社会事务的参与和民主监督作用，调动其参政议政的积极性和主动性。
四、结论
本文通过分析南水北调江苏段新旧运营体系的矛盾，提出运营体系创新的设想，即建立一个政策、管理、市场、供应商、非正式网络及行业协会五维立体化的运营体系。结合水权法制建设的进度，提出了五个阶段的发展措施，重点分析了江苏水源有限责任公司的运营。
本设想对整个东线水利管理体制改革有一定的实际意义。
参考文献：
[1] 王慧敏，胡震云。南水北调供应链运营管理的若干问题探讨[J].水科学进展
[2]黄海田。南水北调东线江苏水源有限公司组织设计初探[J].水利经济，2005，4：
[3]刘国纬。跨流域调水运行管理[M].北京，中国水利水电出版社
[4]祁朝标。关于南水北调江苏段供水管理体制和运行机制的思考[J].南水北调与水利科技，2004，（2）4：
作者简介：
张莉：（1974 -），女（汉族），山西临猗人，河海大学商学院、水文水资源与水利工程科学国家重点实验室博士生。研究方向：水资源管理、供应链管理。
