中图分类号: TV122;P426.616 文献标识码: A 文章编号:1001-4179（2008）12-0103-03
我国是一个洪涝灾害相对频繁的国家。2007年，淮河、长江、黄河、珠江流域的一些支流以及浙闽沿海等地的部分中小河流发生了超过历史实测记录的特大洪水，西南、华南和西北等地也发生了强降雨引发的山洪、泥石流等灾害。在民主、开放、多元的时代背景下，社会公众渴望知情权得到政府尊重并透过政府信息公开参与抗御洪水灾害，政府也需要社会公众积极理解、支持和参与，群防群控，实现防洪减灾效益最大化。在洪水危机中，政府通过信息公开，与社会公众建立良好的关系，可以有效地缓和社会矛盾，提高我国社会整体的防洪、抗洪、抗灾能力，保护人民生命和财产安全。因此，依法规范防汛抗洪危机管理中的信息公开，具有十分重要的意义。
1 信息公开
1.1 基本内涵
公共危机管理，指的是为避免或减少危机所造成的损害而采取的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处理以及应对评估等管理行为，目的是为了提高对危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力［1］ 。在洪水等有高度威胁性的公共危机条件下，社会公众此时对公共危机有关的信息需求，比以往任何时候都更为强烈。按照危机沟通理论，危机管理依赖于信息交换能力和危机管理者依据收集的信息制定有效行动方针的能力［2］ 。信息的交换、沟通，是政府组织公共危机管理的重要组成部分，一般分为政府组织系统内部、政府组织与社会之间两类，而后者则主要是公共危机管理中的信息公开。
在防汛抗洪危机管理中，信息公开主体主要是掌握防汛抗洪信息的政府组织（政府、流域机构等防汛抗洪组织机构）;客体主要是政府组织掌握的为履行防汛抗洪职责而产生、收集、整理、储存、利用和传播且不属于保密范围的信息;对象主要是社会公众、国际社会等，特别是防汛抗洪中涉及、影响到的社会公众。而新闻媒体扮演着政府“危机信息代言人”的重要角色，是“政府危机管理形象的塑造者”［3］ 。所以，防汛抗洪危机管理中的信息公开，基本内涵应是政府组织与社会公众之间的信息交换、沟通，即在防汛抗洪危机管理过程中，政府组织通过各种传播媒介和渠道，采用多种公开方式，把防汛抗洪危机管理的意图、愿景等，通过各类传播符号，统一、及时、准确、客观地从政府组织有效搜集、传递和反馈到社会公众的过程。
1.2 理论和法律基础
从理论和法律基础上看，信息公开是实现防汛抗洪危机管理信息有效沟通、传播的重要条件之一，也是政府组织的法定责任和义务。知情权、危机传播、危机沟通等理论是信息公开的主要理论基础。知情权是公民的基本权利，也是公民的基本要求。狭义上的知情权，一般是指公民、法人或其他组织对政府组织掌握的信息享有的了解的权利。危机传播理论的代表人物美国学者Kathleen Feam-Banks将危机传播定义为“在危机事件发生之前、之中以及之后，介于组织和其公众之间的传播”。认为一个有效的传播不仅能减轻危机，还能给组织带来比危机发生之前更为正面的声誉，而低劣的危机处理则会损伤组织的可信度、公众的信心和组织多年来建立起来的信誉［4］ 。
在法律法规方面，我国《突发事件应对法》、《防汛条例》、《政府信息公开条例》等一系列的法律法规以及《国家突发公共事件总体应急预案》等都有对突发事件应对、防汛抗洪危机管理中信息公开的规定和要求。《突发事件应对法》规定，政府组织应通过多种途径汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，对突发事件的决定、命令，与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况，有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告，抢险救灾、优抚、救济等，应当及时向社会公布。
所以，在防汛抗洪危机管理中，政府组织应迅速采取与之相适应的方式与社会公众进行信息交换、沟通，这将有助于发挥政府传播沟通职能，实现公民的知情权，有助于与社会公众建立良好的互动关系，争取公众的理解和认可，动员社会一切力量抗灾救灾，减少和降低洪水灾害，增强透明度和民主性，促进防汛抗洪危机管理的科学化、信息化，塑造政府作为公共利益代表的良好形象。
2 淮河2007年防汛抗洪危机管理
2.1 基本情况
淮河流域是南北气候的过渡带，洪水灾害频繁。2007年7月，淮河发生了1954年以来的流域性大洪水。在防汛抗洪危机管理中，各级有关政府组织按照《淮河防御洪水方案》确定的防洪调度原则，统筹考虑上下游、左右岸关系，调度上游水库拦洪错峰，运用中游行蓄洪区行蓄洪水，利用下游泄洪河道排泄洪水，将“拦、分、蓄、滞、排”各类措施有机结合，依靠新中国成立以来建成的淮河防洪体系，实现对洪水的科学有效管理，确保了沿淮城市和交通干线、淮河干堤和重要支流堤防的安全，最大限度地减轻了灾害损失。据国家防总统计，共减淹耕地215.6万hm2 ，减少受灾人口1890.3万人，减少进水城市28座，减少经济损失1384.4亿元。在人员转移过程中，由于危机管理有效、撤退有序、安置妥当，没有人员死亡和疫病发生。淮河2007年防汛抗洪取得了全面胜利，充分体现了政府防汛抗洪危机管理的能力和水平。
2.2 信息公开
在淮河2007年防汛抗洪危机管理中，各级有关政府组织积极加强与社会公众、新闻媒体、国际社会等进行有效信息沟通，建立良好的互动关系，统一、及时、准确、客观地通过各种传播渠道将防汛抗洪危机管理信息公布于众，为防汛抗洪救灾工作顺利开展、取得淮河防汛抗洪的全面胜利提供了坚强有力的支持和保障。
2.2.1主要内容
《水利部政务公开内容详细目录（第一批）》中，明确要求应向社会公众公布防汛抗洪法律法规、防御洪水方案、洪水调度方案及蓄滞洪区建设与管理等防汛抗洪信息。在公开上述基本信息基础上，2007年，国务院发布《淮河防御洪水方案》，为淮河洪水防御工作提供了依据;汛前，国家防总、监察部向社会公布了淮河等大江大河、病险水库、重要城市、主要蓄滞洪区防汛行政责任人名单，共计1389人（次）;淮河水利委员会（淮河防汛总指挥部办公室，以下简称淮委）、沿淮有关省市按照分级管理的原则，也相应公布了各类防汛行政责任人。各级有关政府组织编制了一系列洪水灾害防御常识和预案的宣传片、读本，在门户网站设立防汛专题网页，及时发布防汛抗洪、雨情、气象、工程、历史资料、防汛简报等信息。在行蓄洪区运用、人员转移方面，2007年淮河防汛抗洪先后启用老王坡、蒙洼等10处行蓄洪区，共转移群众1.03万人。安徽省在行蓄洪区转移中采取了“准备通知—限时通知—核查通知—运用命令”的“三通知一命令”做法，有效保障人员转移安全，沟通有效，撤退有序，没有一人因行蓄洪区的运用而死亡。在运用后补偿时，每一步工作、每一项政策都通过新闻媒体向社会、灾区群众公开，执行“三榜公示”制度，保证损失登记情况真实，阳光操作，实行专户管理、一卡式发放，直接发放到灾区群众手中，并设专人接受处理来信来访，接受群众监督，严查截留、挪用、抵扣补偿资金。
2.2.2主要方式
《防汛条例》规定，电视、广播、新闻单位应当根据政府组织提供的汛情，及时向社会公众发布防汛信息。汛期，针对淮河汛情的发展变化，中央宣传部、国务院新闻办公室、国家防总、水利部等围绕不同阶段的宣传重点，组织召开新闻发布会、通气会，介绍防汛抗洪抢险的最新情况，及时、客观、准确、全面地发布汛情、灾情和抗洪抢险情况。淮委启动《淮委应对突发公共事件新闻发布应急预案》，设立新闻中心，开通淮河防汛信息专题网站，设置防汛信息电子信息屏;沿淮各省市政府组织积极利用广播、电视、门户网站、新闻发言人等便于社会公众知晓的方式公开信息。人民日报社、新华社、中央电视台、安徽电视台、河南电视台、中国政府网、水利部网等各级各类新闻媒体多次对淮河防汛抗洪工作进行了客观、准确的专项报道。通过政府组织的信息公开，新闻媒体的有效传播，及时把党中央、国务院对防汛抗洪救灾工作的重视、关怀和部署决策，各级有关政府组织的危机管理、科学调度以及防洪工程在抗御洪水中的巨大作用，广大军民团结奋战、顽强拼搏的抗洪精神全面、客观、迅速地进行了宣传报道，为防汛抗洪救灾工作顺利开展营造了良好的舆论氛围。
3 加强信息公开的有效路径
随着社会主义市场经济体系的不断完善，社会组织、人员结构、管理模式等都发生了深刻变化，防御洪水旱灾等自然灾害越来越需要全社会的广泛参与，共同承担防汛抗洪的责任和风险。按我国实际情况来看，在突发事件状态下的信息沟通，离不开政府部门、媒体、公众这3个重要因素，三者相互依存，缺一不可，构成一个完整的体系［5］ 。结合2007年淮河防汛抗洪危机管理中信息公开的实践，笔者粗浅建议，应从政府、新闻媒体、社会公众等方面积极探寻加强信息公开的有效途径。
3.1 政府层面
政府在公共危机管理信息公开中承担主要责任。实践证明，将危机管理纳入法制化的轨道，有利于保证突发事件应急措施的正当性和高效性［6］ 。完善的危机管理信息公开的法律法规制度是社会公众与政府、新闻媒体信息畅通的必要条件。目前防汛抗洪危机管理中信息公开还没有明确的法律规章加以制度化、规范化，所以政府组织应在现有法律法规基础上，进一步建立健全与信息公开相关的配套法律制度，明确信息公开的责任，规范程序和内容，丰富形式;通过采用多种措施，积极建立健全而规范的新闻发言人制度，不断优化政府网站建设，突出社会公众参与，及时了解洪水危机中的灾情、民情，迅速、全面地搜集、传递、反馈信息，提高政府决策的时效性、准确性和全面性，使决策更加符合民众利益。
在新闻媒体方面，应加强相互合作，积极利用广播、电视、报刊、网络等多种媒介，有效提供信息，正确引导新闻媒体，发挥新闻媒体的积极作用，配合新闻媒体的宣传报道，有意识、有计划、有目的地将社会舆论及公众的注意力引导到有利于洪水危机控制和应对的方面来，及时制止谣言传播，最大程度地缩小和消除因防汛抗洪造成的各种负面影响。同时，还要保障新闻媒体的自主空间，与其形成一种互相制约、相互促进的机制，在规范新闻宣传行为的同时，也使政府行为受到新闻媒体、社会公众的监督。
在社会公众方面，应加强对社会公众，尤其是涉洪区域内社会公众的防汛抗洪危机管理教育，培养理性心态，引导社会公众配合政府的行动。通过编制预案简本、科普读物、影像资料并开展知识讲座等多种形式，结合普法宣传、中国水日、世界水周、防汛江河行、防汛抗洪应急演练等多种活动，介绍洪涝灾害发生的规律和过程，传播防汛抗洪预防知识、自救与他救技巧，充分调动一切社会力量和社会资源，进行有效的应急管理，避免臆想猜测造成的不必要的恐慌和动荡，安抚社会公众，塑造良好政府形象。
3.2 新闻媒体层面
新闻媒体具有一种为公众设置“议事日程”的功能，即媒体的新闻报道和信息传达活动以赋予各种“议题”不同程度的显著性的方式，影响着人们对周围世界的大事件及其重要性的认识［7］ 。在公共危机管理中，媒体最能够触及社会公众，有着重要的危机预警、稳定社会、提供社会支持等作用，是传播政府决策的途径、社会公众获取正确信息的渠道和全社会共同解决危机的桥梁。由保障社会公众知情权引申开来，新闻媒体也担负着推动政府信息公开进程的重要职责。所以，新闻媒体应该是政府信息的传播者、解读者，其价值取向必须与社会公众的利益相一致，它应主动地承担应尽的社会责任，以社会良知和职业道德，满足社会公众对防汛抗洪的信息需求;应建立完善的防汛抗洪预防、信息披露等传播机制，努力提高引导水平，统一、及时、准确、客观地将最新、权威的防汛抗洪信息告之社会公众，帮助政府传播权威声音，实现正确、有效舆论引导;通过介绍防汛抗洪背景资料及相关知识，向社会公众阐释防汛抗洪信息，为高效开展危机应急管理提供舆论保证。同时，新闻媒体还应以自身特有优势为政府的决策提供最有力的信息支持，为调动社会各方力量献计献策。
3.3 社会公众层面
政府公共危机管理中的信息公开以维护广大社会公众利益为根本目的，这决定了它的全民参与性。在防汛抗洪危机管理过程中，政府组织需要社会公众的信任和支持，政府各项决策、措施需要社会公众的理解和执行。在洪水危机状态下，政府可能会采取一些紧急措施，如启用行蓄洪区分洪等，牺牲某些个人、局部利益来维护大局利益。倘若相关信息缺失，社会公众就不会理解其中的利害关系和相关政策的必要性，对政府行为缺乏认可和信任，这就会影响防汛抗洪的顺利开展。所以，通过政府组织的信息公开、透明，社会公众在意识上，应有高度的责任感，以国家大局为重，树立理性的危机管理意识，增强对政府行为、政策的理解和信任，使自己的行为符合公共利益，与政府共同担当起防汛抗洪的责任;在行动上，应当掌握一定自我保护和自救的基本技能，面对突如其来的洪水等自然灾害时，冷静、积极地参与政府组织的危机管理。
4 结论
加强公共危机事件的信息公开是现代政府公共危机管理的责任和义务。在防汛抗洪危机管理中，一方面，政府要加强组织系统内部防汛抗洪信息的交流与沟通，加强协调统一，依法、科学采用综合措施防御洪水;另一方面，要加强与社会公众、新闻媒体、非政府组织、国际社会等的沟通，统一、及时、准确、客观地通过各种传播渠道将防汛抗洪危机管理信息公布于众，提升信息的公开性和透明度，群防群控，最大程度减轻洪水带来的灾害。2007年淮河防汛抗洪工作，集中体现了以人为本、依法科学防洪的理念。其中信息公开的实践，对依法规范和完善防汛抗洪危机管理信息公开具有一定的借鉴意义。在洪水等自然灾害危机管理中，政府组织应不断强化信息公开，统一、及时、准确、客观公开有关信息，充分发挥政府、社会公众、新闻媒体等的积极作用，采取综合防灾、抗灾、救灾措施，提升应急管理能力，实现防灾、抗灾、救灾效益最大化，有效保护国家财产和人民生命安全。
参考文献:
［1］ 全国干部培训教材编审指导委员会.公共危机管理.北京:人民出版社，2006.
［2］ 罗伯特?希斯（美）.危机管理.北京:中信出版社，2004.
［3］ 王德迅.国外公共危机管理机制纵横谈.发展，2006，（1）:42.
［4］ 廖为建等.美国现代危机传播研究及其借鉴意义.广州大学学报（社会科学版），2004，（8）:18～21.
［5］ 薛澜等.危机管理:转型期中国面临的挑战.北京:清华大学出版社，2003.
［6］ 王德迅.国外公共危机管理机制纵横谈.发展，2006，（1）:42.
［7］ 郭庆光.传播学教程.北京:中国人民大学出版社，1999.
作者简介: 蔡 磊，男，淮河水利委员会监察审计处，政工师;中国科学技术大学管理学院，硕士研究生。
来源：《人民长江》2008.12
