十六届四中全会明确提出了我国总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段。以工补农是统筹城乡经济社会发展的重要内容，国家通过改变资源配置与国民收入分配格局，加大公共财政的支农力度，提供更多的公共服务深入农村，惠及农民。水利工程供水是自然稀缺和自然垄断经营的商品，具有准公共物品的属性，水利工程供水工程大多数是由政府投资兴建的，供水价格实行政府定价或政府指导价。虽然水利工程供水从水费收入中可以获得一定的经济补偿，但由于农业产业的弱质性，制定的水利工程供农业用水价格水平很低，尽管国家在水利工程供水方面实施了一些惠农政策，但供水单位水费收入仍然不足以弥补供水成本损耗，需要在水价核算方法、水价制定措施等方面实施以工补农政策。
一、我国水利工程农业水价现状
随着农业税的取消以及国家各种支农、惠农政策的出台，一提及水费问题，人们就把水费与农民负担相结合起来，认为提高水价会增加农民负担，与上级的精神相违背，因而导致收取的水费与供水成本不能平衡，水价机制难以形成。
目前，全国水利工程水价水平较低。非农业水价总体来说能达到成本的70-80%，少数非农业供水水价能达到保本微利水平；在农业供水方面，考虑到农业是我国的经济基础，农民承受能力差，农业水价执行的水平低且调整缓慢[1]。据调查，2005年大中型灌区现行农业平均水价6.5分/m3，实际供水成本水价17分/m3，农业平均水价仅为成本水价的38%，平均水费实收率仅为57.3%，实收水费只占成本的22%[2]。2007年全国百家水管单位农业水价6.16分/m3，2008年全国平均农业水价7.33分/m3。以水资源短缺的河北省为例，河北省一直执行冀价工[2000]37号文件，农业灌溉按斗口计量，供农业用水水价标准为11分/m3，这个标准已执行9年未作调整。
长期以来，农业水价改革存在诸多问题，农民用水负担重，水利部门负债累累；农业水价调整机制不灵活；农业水价结构和水价制度不合理；农业水费计收管理难度逐年加大；农业终端水价管理薄弱；水资源利用率低下，农业用水浪费现象严重。水利工程供水价格一直未达到成本价格，尤其农业水价偏低，供水单位一直处于亏损状态，影响了其正常运行。以某水利供水工程为例，经供水定价成本监审后，现执行农业水价仅为定价成本的32%。每年因农业供水达不到成本价格净亏损上千万元。由于亏损严重，资金入不敷出，致使工程设备设施大修及改造严重滞后，许多严重威胁工程安全和运行的隐患不能及时得到处理。
二、当前我国在水利供水方面实施的以工补农政策
水价制定不仅需要一般市场经济理论和价格理论的指导，更需要结合社会经济发展的实际情况。我国是农业大国，农业是用水大户，占全国用水量的65%以上，但由于农业产业的弱质性，农业供水价格的制定，并不是一个单纯的理论问题，而是在宏观经济政策、水管理体制和水市场等多方面约束下的现实经济问题。农业水价对于促进农业的发展和社会安定都有着举足轻重的作用。根据国情特点制定的农业水价机制，一方面将水利工程供水价格纳入商品价格范围进行管理；另一方面，考虑到农业是我国的经济基础，要合理减轻农民负担。农业水价制定必须考虑农民承受能力以及社会经济条件，合理制定农业水价及农业供水成本补偿政策，在体现工程供水的商品价值，促进全社会节约用水的同时，较好地兼顾供水的社会公益性。这不仅是水利工程良性运行的重要保证，也是促进地区经济可持续发展的重要保障。
1、在制定农业水价测算方法上体现以工补农精神。为了保证水管单位的正常运行，就必须建立合理的价格补偿机制。按照国家发改委和水利部2003年联合颁布的《水利工程供水价格管理办法》规定，在供水价格构成和供水成本分摊两个方面体现以工补农思想。农业用水价格按照补偿供水生产成本、费用的原则核定。非农业用水价格在补偿供水生产成本、费用和依法计税的基础上计提利润[3]。供水成本费用在农业供水与非农业供水之间分摊时，采用供水保证率法，计算出农业、非农业供水分配系数，再求得农业和非农业供水生产成本费用。通常，由于农业供水的保证率低于非农业供水，分摊后农业供水单位成本要小于非农业供水单位成本[4]。
2、加大农田水利投入力度。我国的气候条件与水资源状况，决定了农业发展在很大程度上依赖于灌溉的发展程度，也决定了灌区在我国农业生产中的重要地位。截止2007年底，国家利用国债资金投资233亿元，启动了376个大型灌区续建配套与节水改造工程，通过工程改造与管理改革，灌区工程状况有所改善，取得了显著成效。中央和地方一直重视农田水利基础设施建设投入，近几年，尤其是加大了与农民生产生活直接相关的农村小型基础设施的投入。2008年安排小型农田水利设施和小型病险水库治理84亿元。
3、积极开展农业末端水价财政支补试点工作。水利部开展农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点，安排资金支持农业水价改革。2007年，水利部选择了8个省（自治区）的14个灌区的部分末级渠系作为首批试点项目区，开展了综合改革试点方案及农民用水户协会规范化建设规划、末级渠系节水改造规划和农业水价改革规划的编制工作。2008年，试点范围扩大到14个粮食主产区和4个主要产粮省。2008年，财政部从中央财政农田水利建设补助专项资金中专门安排部分资金，支持开展农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点，在农业用水末端开展了财政支补试点工作[5]。
三、水利工程水价制定体现以工补农政策的必要性
1、完善周全的水费体系对实现可持续的成本补偿至关重要。我国的水利供水工程大多数同时为农业和非农业用水户服务，供水的资产、成本和费用在不同用水户之间分摊，各类水价标准不同。水利供水单位根据各类供水标准和水量收取水费，其水费收入用来补偿供水总成本。就整个供水单位而言，完善周全的水费体系对实现可持续的成本补偿至关重要。某类供水水价达不到成本就会影响整个供水单位的基本运营。由于农业水价低，再调整困难，农业水费要建立国家、地方、用水户多层次的合理补偿机制。对国家和农业用水户补偿后的农业水费仍达不到成本的供水单位，不但要调整水价核算方法，还要考虑在有条件的地区，对用水量大、承受能力强的非农业用水户，实施以工补农的水价制定措施[6]。
2、水利工程水费应合理补偿水利工程运行耗费。按照市场经济规律，以工补农的措施要建立双赢的方式，既要帮助农业走出因镜，又要促进工商业的发展，要符合福利经济学的“帕累托式改进”标准。在水价不到位的情况下，水利工程维护工作管理单位要加以重视，而且政府和受益者都要承担责任。
3、供水次序发生变化，农业供水保证率下降是水价要体现以工补农的重要原因。由于水资源极度紧缺，随着工业和城市化的发展，水利工程的供水次序为:优先保证城市生活、工业，其次为农业用水。水利工程的一部分农业用水指标被挤占，水库设计功能发生了一些改变。工业用水挤占了农业用水指标，供水次序发生了变化，农业为工业作出了牺牲，工业多付出水费是理所应当的。从表面上看，农业供水成本的水费由非农业承担，似乎加重了非农业用水户的负担。但是，如果农业水价不能到位，将直接影响水利工程的良性运行，并最终导致供水目标无法顺利实现，最终影响工业用水户的利益。在农业供水末级渠系，开展水价财政支补试点工作，研究何减少农民的水费支出，水利工程供水的农业水费缺口尚未完全建立补偿渠道。水利工程农业水费成本缺口可以考虑采取由工业用水水费来补偿，在考察受水区用水量、水价承受能力的基础上，水价制定体现以工补农是公平的，是可行的[7]。
四、水利工程水价制定体现以工补农政策的思路
对国家和农业用水户补偿后的农业水费仍达不到成本的供水单位，在水价测算中，通过测算方法适当调整供水成本在农业与非农业之间的分配。在有条件的地区，对用水量大、承受能力强的非农业用水户考虑实施以工补农的水价制定措施。水价制定体现以工补农是公平可行的。农业补偿水费的使用要加强管理，以促进水利供水工程的可持续运行。
1、在水价核算中，通过测算方法适当调整供水成本在农业与非农业之间的分配。在水价核算方法上，采用按供水服务成本和按用水户承受能力相结合的方法，在计算出来的供水资产折旧全部由非农业用水户承担，不再分摊给农业用水户，进而提高非农业供水成本，降低农业供水成本。
2、继续维持目前的较低的农业水价，其成本缺口除依靠财政补贴外，采取提高非农业用水水价来补偿。农业补偿水价的计算方法如下：
P=（PC-PZ）×WN/WG （1）
式中：P为农业补偿水价；PC为农业成本水价；PZ为当前农业执行水价；WN为农业供水量；WG 为非农业供水量。
以某水利供水工程为例，此工程2009年经物价部门成本监审后，农业供水成本0.063元／m3，非农业供水成本0.205元／m3。农业平均年供水量23719万m3，由于水库移民主要安排在农业供水受水区，再加之，受水区的农业水价长期未作调整。2001年国家批复的农业水价0.035元/m3一直没能到位，实际结算水价0.02元/m3。根据国家惠农政策和受水区农民承受能力，在定价中考虑批复水价和定价成本的差即以工补农资金为1019.9万元，按非农业供水量53604万m3分摊，运用公式（1），计算影响非农业供水成本即农业补偿水价为0.019元/m3。由于水利工程为工业供水挤占了农业供水指标，且受水区的用水量大且水价承受能力较强，水利工程农业供水成本缺口考虑采取由非农业用水水费来补偿。经计算，农业补偿水价占非农业测算水价的5%，对非农业用水户的影响较小。水价制定体现以工补农是公平可行的。
在水利工程区域定价的地区，对该区域的多个水利供水工程也可以按照公式（1）计算该区域的农业补偿水价水平。
3、农业补偿水费的管理。在实行农业补偿水价之后，对农业补偿水费的管理可设立水价补偿金科目，专门准备补偿供水单位农业水价达不到成本的部分。水管单位要健全水费使用管理制度，增加透明度，实行账务公开，接受群众监督。同时，要加强内部管理，杜绝不合理的成本开支，不断降低供水成本，完善水费使用管理办法。
4、特殊情况的处理。水利工程供水单位大多数没有实行两部制水价计价方式，遇到干旱缺水年份，水管单位无水可供、农田干旱歉收无法缴纳水费，在部分年份或年度内部分季节水费收入不足以满足供水生产的需要，不利于水利工程的正常维修养护及供水单位的正常运行，从而影响水利工程发挥供水效益的长期稳定性，这部分资金困难可考虑由财政和受水区非农业用水户补贴，以维持水管单位低水平的维护运行。
参考文献
[1] 韩慧芳，郑通汉.水利工程供水价格管理办法讲义[M].北京:中国水利水电出版社，2004
[2] 陈雷在农业水价综合改革暨末级渠系节水改造方案编制工作会议上的讲话《全面贯彻落实中央农村工作会议精神加快推进农村水利发展和改革》
[3] 国家发改委 水利部《水利工程供水价格管理办法》（2003年国家发改委和水利部4号令）
[4] 郑通汉，王文生.水利工程供水价格核算研究[M].北京:中国水利水电出版社，2008
[5] 编写组.农业水价综合改革试点培训讲义[M].北京:中国水利水电出版社，2008
[6] 郑通汉.中国水危机[M].北京:中国水利水电出版社，2006
[7] 王文生.岳城水库水资源调度管理方案.水利部海河水利委员会，2008.12
作者单位：水利部海河水利委员会
来源：《价格理论与实践》2010年第2期
