中图分类号: TV122;P426.616 文献标识码: A 文章编号:1001-4179（2008）12-0096-04
1 洪水灾害补偿实践与存在的问题
我国洪水灾害补偿（FHC）可以分为国家补偿和市场补偿两种机制。国家补偿是我国目前灾害救济的主要来源，保障了受灾群体灾后的基本生活与生产，但也存在不少问题。①救济力度小。我国近10a来每年政府救灾的支出占灾害损失的比重一般不超过2%。②资金使用效率不高。国家灾害补偿机制的政府行为难以控制管理费用和交易成本的上升，甚至还会出现管理部门寻租、腐败、恶意挤占和挪用防灾救灾物资与款项，降低社会资金的配置效率。③激励不相容。国家补偿往往产生慈善风险，降低了社会灾前防灾积极性，不利于实现社会风险单位的减灾、救灾激励目标，难以形成有效的灾害风险管理激励机制。市场补偿在我国也不容乐观。以保险为主的洪水损失市场风险转移和分摊机制在我国相对来说还十分薄弱，没有起到积极的作用。国务院2005年发布的关于修改《中华人民共和国防汛条例》的决定第41规定对蓄洪区逐步推行洪水保险制度。《防洪法》中也提到了“国家鼓励、扶持开展洪水保险”。但截至目前，我国仍没有出台具体的洪水保险扶持政策或详细的洪水保险操作方案。
综上所述，我国的洪水灾后损失还是以受灾群体自行承担为主，由此造成家庭和企业损失严重，极大地影响了生活与生产，阻碍了社会稳定以及经济的发展。因此，重构我国FHC模式，解决洪水灾害损失严重与公众风险承担能力有限的矛盾，对于我国的洪水风险管理具有积极意义。
2 洪水补偿模式设计的基础
2.1 洪水风险是不可保风险
风险的可保性问题，在保险经济学文献中有大量的研究。统一的风险可保性定义目前还不存在。但是，保险经济学指出3种因素，即逆向选择和道德风险、风险潜在损失过大以及损失的概率不能精确计算是造成私人保险市场失灵的原因。
2.1.1逆向选择和道德风险
逆向选择是由于保险购买者对损失概率和大小比保险人拥有更多的信息，从而导致保险人无法区分低风险和高风险。在洪水保险市场上，损失事前发生的概率及损失的大小，投保人要拥有比保险人更多的信息，由此产生了损失概率高的家庭积极投保，而损失可能性较小的则不倾向投保，致使保险成本上升。同时，洪水保险还存在严重的事后道德风险，比如夸大损失的大小，购买保险后疏于减灾措施等等。
2.1.2洪水损失巨大
洪水风险一旦发生，损失是巨大的。一旦灾害发生，就存在赔偿现金支出巨大与每年保费积累较小的现金不匹配问题。比如每隔20a，长江流域就会发生1000亿元左右的洪灾损失。假设有1亿的家庭可能或遭到洪灾损失。这样，保险人每年每个家庭收取50元保费（不考虑保险人的运行成本与时间价值），就可以盈亏平衡。但对于保险人而言，关键问题是无法预知洪灾具体发生的年份及如何平衡每年一定的保费收入和损失发生的巨额赔偿。比如说，洪灾在第5年发生，如果没有足够的准备金的话，保险人存在破产的风险。
2.1.3洪水风险损失概率与大小的模糊性
模糊性是指有些风险并没有客观的（或统计学上的）发生概率，或者，限于现有的科学知识，无法知道其客观的发生概率。洪水发生的概率很难准确确定。美国ROBIN M.等曾通过问卷调查的方式，研究了保险精算师在针对模糊概率与非模糊概率时做出的不同决策。研究结果表明，当风险是模糊的时候，精算师制定的保费远远高于非模糊的风险，说明了洪水风险的保费可能高于精算公平时的价格，体现了保险人的模糊厌恶。
2.2 洪水风险是公共风险
根据承受风险的主体不同，风险可以划分为私人风险和公共风险。私人风险是指企业、个人等单个主体所面临的风险，风险的成本由私人承担。而公共风险则是指整个国家或较多的社会公众所面临的风险，或者是指每个个人都需面对的风险。私人风险和公共风险具有不同的性质，决定了管理两者的机制也是有差别的:①私人风险的承担具有可选择性。人们愿意承担风险是因为可以获得风险收益，所以人们可以在权衡风险所带来的额外收益和由此造成的损失成本基础上决定是否承担风险以及承担风险的大小。而公共风险的承担则不具有可选择性，即社会中的每个人都可能承担这种风险，没有办法拒绝承担风险。②私人风险成本具有可分割性。私人可以通过市场机制对风险加以化解，如保险公司提供的各种商业保险、企业的风险管理、个人的风险投资组合等。而公共风险则不具有可分割性，即人们不可能根据自己所面临的风险大小来分担风险成本，或在技术上没有办法将风险成本加以分割。要化解风险，就得付出成本，但是要想通过市场机制来对每个私人分摊其所承担的风险成本是困难的。这样，公共风险的化解责任只能由公共机构来承担，这个机构就是政府。
2.3 FHC是准公共产品
如果将FHC视为一种产品的话，则其具有准公共产品的性质。从需求的角度，公众是否参与市场补偿是相互影响的，即个人决策对其它人产生影响。如果众多居民都参加了市场补偿或自发的降低洪水风险，比如参与保险，加固房屋，保护生态等，可以预计居民对灾后政府救济的预期降低。而如果绝大多数居民都参与的话，一旦灾害发生，政府在道义的压力下，必然要提供救济。因此，公众承担灾害的私人成本是小于社会成本的，理性的居民决策应该是不参与市场补偿。从市场补偿的私人供给人的角度看，实际上是供给人承担了洪水风险的社会成本，减少了政府的救济成本。因此，供给人提供补偿的私人成本中包含了部分社会成本，导致其提供补偿的意愿不足。而且，洪水损失补偿不同于一般的产品，社会公众对洪水损失补偿供给人有更多的救济社会、减灾救难的社会责任的期望。因此，一旦市场提供了FHC，对于产品价格、提供方式等，都无法完全由企业控制，引入了额外的风险。
3 政府、市场、公众合作的FHC模式
由于洪水风险是不可保的风险，因此，不可能依赖市场建立完善的补偿机制。另一方面，国家补偿机制由于存在种种弊端，也难以单独作为补偿来源。公众独立承担洪水损失，也是不合理的。既然洪水灾害是公共风险，而且损失巨大，作为具有准公共产品性质的FHC，个人既难以独立承担，也缺乏事前预防的积极性。因此，我们提出建立政府、市场、公众合作（GMPP）的FHC模式。
首先来探讨GMPP体系中政府、市场，以及公众两两之间的关系。政府与公众之间通过公众参与联系起来，政府与市场之间通过公私合作联系，而市场与公众之间，是正常的市场经济的交换关系。政府的另外重要角色，即政策的制定者，以及拥有其它各方无法拥有的强制权，使得政府处于GMPP体系中的主导及协调的地位。因此，三者之间同时发生关系是通过政府主导协调下发生的。FHC模式，本质上是个一种决策过程，因此，政府主导的GMPP体系可以通过决策过程将政府、市场及公众连接在一起。
3.1 GMPP的四面体决策模型
我们用GMPP的四面体决策模型来说明GMPP的运行机制（图1）。在这个四面体中，一共有6条边，4个三角形，都有具体的含义。有4方参与，分别是公众、市场、作为直接参与补偿运行的执行政府机构以及作为制度提供的政府，这里我们简称执行政府机构以及政策政府。底部的三角形3条边分别表示执行政府机构与市场、公众之间的平等的两两关系。政府与公众之间通过公众参与联系起来，政府与市场之间通过公私合作联系。而市场与公众之间，是正常的市场经济的交换关系。最上端的政府是作为具有权力的制度提供者和决策的主导者的角色出现的，从上而下的3条边分别表示具有权力的政府对执行政府机构、市场及公众的监管或权力发生作用的过程。立面的3个三角形分别表示具有权力的政府协调市场与公众之间的关系、公众与执行政府机构之间的关系，以及市场与执行政府机构之间的关系。而底部的三角形，表示政策政府同时协调、管理三者的关系。
图1 GMPP的四面体决策模型
3.2 基于GMPP的FHC模式
基于GMPP的FHC模式中，参与方分3个层次:①具有制度提供权力的政府;②市场、公众，以及作为直接补偿实施的政府机构;③专家群体。政策政府部门的主要任务是建立相应的法律法规，规范执行政府机构、市场、公众在FHC过程中的行为，提供解决冲突的途径、依据等。执行政府机构的主要任务是解决洪水保险市场失灵的矛盾。市场参与，主要包括保险市场与资本市场。私人保险公司具有广泛的经营网络、专业的处理风险的技术，以及规范的承保、理赔等程序。而资本市场的引入，可以解决私人保险市场面对洪水风险承保能力不足的问题。因此，政府通过与市场合作，可以解决资金缺乏，提升资源使用的效率，引入更好的激励机制，从而提高服务的质量。公众参与可以提供信息，引入价值判断，增强决策公平性与完备性，监督决策的执行。在洪水补偿模式中，更需要公众的参与。首先，补偿模式的设计等需要公众的认同。其次，公众洪水风险意识的改变，需要政府、市场、公众之间的有效沟通。专家群体的主要任务是提供事实，根据政府、市场、公众的目标拟定待选的政策。
3.3 FHC模式目标集合
必须认识到，GMPP模式中，各方的目标和要求是不一样的。为了GMPP的有效运作，各方必须对对方的要求、目标有清晰的了解。各方目标有些是互补的，但也有些是相互冲突的。对于政府来说，FHC最重要的目标就是减少洪水风险对国民生命和财产的损失，保障经济稳定的发展。对于市场来说，参与GMPP的最重要的驱动因素是存在获取合理利润的可能性。而且，市场部门所获取的利润，应该与其承担的风险大小相关。而对于公众来说，目的是在可承担的成本前提下，获得免于洪水灾害损失的保障。
以洪水保险为例，说明政府与私人保险部门各自不同的关注点。与保险人相比，政府在洪水保险中，应该有更广的视角。保险人更为关注的是防洪工程的标准、保险成本的大小及损失的可赔偿性等。而政府还要关注环保、生态系统以及公平等问题。具体而言，各方关注的重点见表1。
表1 洪水保险中各方关注的重点
4 洪水灾害补偿模式设计依据
洪水补偿模式，理论上可以政府承担风险为主，也可以是市场为主，比如通过保险市场以及资本市场转移和分散风险，或者完全由个人承担，以及按照某种方式在不同的主体之间分担。应该以效率、能力及公平为依据制定出切实可行的补偿模式。
4.1 效率
不同的补偿模式实际上是对资源配置方式的不同选择。两种基本的资源配置方式，政府主导和市场主导在不同的领域有不同的利弊。一般来说，资源配置的选择应该符合帕累托效率。城市洪水灾害损失补偿作为准公共物品，市场的私人成本大于社会成本，因此，不满足边际成本等于边际收益时的社会福利最大化。而且，洪水灾害损失补偿的价格必然使得一部分低收入的家庭减少保险的需求，导致社会福利的丧失，从而造成资源配置效率的低下。对于诸如FHC补偿这样的准公共产品，私人市场无法达到完全的帕累托效率，存在市场失灵的现象。因此，政府应适度干预，减少完全市场下效率的损失。
4.2 公平
洪水灾害损失补偿也影响到人们的经济状况，实际上也是资源的再分配。这种分配方式，不是市场经济中完全由生产要素的边际产品收益所决定的，而是受到了政府管理洪水风险目标的影响。既然是一种分配机制，自然涉及公平的问题。对于洪水灾害损失补偿，涉及到人民生命财产的安全，不能完全以金钱来衡量，因此更应关注公平的问题。洪水灾害损失补偿中的公平，首先是机会的公平，公众应该具有参与FHC的机会。其次是费用负担的公平。洪水风险是公共风险，而不是私人风险，因此，洪水损失的成本，应该由社会承担一部分，个人承担一部分，政府负担一部分，体现了谁承担风险，谁支付成本的原则。再次，在洪水灾害损失补偿中，必须要考虑到社会弱势群体的利益问题，要能够保障弱势群体的基本权益。
4.3 能力
政府和市场具有不同的优势，因此，应该明确政府部门和市场各自的优势。能力和效率不是相同的概念，在有些情况下，具有能力并不等于具有效率。政府在为巨灾损失融资方面具有天然的优势。政府可以将风险在一国范围内最大程度地分散，也可以进行跨期的风险配置。政府在资本方面，也是私人市场无法比拟的，可以解决资本不足导致保险公司破产的问题。其次，政府可以把很多不同种类的风险汇集在一起，从而达到风险分散的目的。第三，政府可以通过强制的洪水险，解决逆向选择的难题。而从私人市场的角度来看，市场追求低成本的动力，专业的风险管理经验等都强于政府部门。
5 补偿模式设计的原则
5.1 成本基于风险的原则
FHC的成本必须基于补偿的风险的大小。这个原则是首要的原则，也是私人市场效率的具体体现。补贴的或者管制的成本，如同市场上其它受到限制的价格，不能传递有效的信息。该原则能有效地促使财产所有者采取防灾减灾的措施。洪水损失发生后的补偿仅仅是弥补损失，从整个社会的角度来看，是毁损了，而不是创造了价值。只有通过灾前的防灾减灾措施，减少洪水发生的概率和损失的大小，才能增加整个社会的福利。如果成本基于风险，对于采取了防灾减灾措施的财产所有者，可以通过降低成本给予激励。洪水补偿计划通过成本的价格歧视，将好风险与坏风险区别开来，从而减少了补偿计划中的事前道德风险。综上所述，该原则不仅传递了正确的风险信息，也有助于财产所有者采取减灾防灾措施，是效率的具体体现。
5.2 救助原则
成本基于风险的原则体现了效率，但由此也产生了另外的问题，即公平的问题。如果成本基于风险，则好风险的成本下降，坏风险的成本上升。但问题在于，收入低的家庭往往属于坏风险的一类。因此，一旦洪灾风险成本上升，这些家庭面临无法负担参与补偿计划的窘境。好的补偿计划不应将低收入的家庭排除在外。因此，政府应该采取相应的措施使得低收入的家庭也能够负担得起补偿计划。我们建议采用给低收入的家庭发放洪灾票券或者给予现金补贴的形式使其能够参与补偿计划。这样，一方面使得成本价格不致扭曲;另一面也兼顾了公平的问题。当然，对于低收入家庭的减灾防灾的支出，可以统一由公共的财政支付，这体现了自救与国家救济相结合的方针。
5.3 政府主导为主、市场参与为辅的原则
这个原则针对的是市场与政府之间的关系。洪水风险属于公共风险，洪水风险补偿计划属于准公共产品，需要政府的主导。因此，洪水补偿计划的提供者是政府，政府提供洪水风险补偿计划是义不容辞的。而市场具有成本低，风险管理优于政府的优势，因此参与也是必不可少的。
5.4 多层次风险分担原则
从我国目前洪水风险补偿实践来看，由于政府的补偿支出极为有限，加上公众购买保险意识薄弱，保险密度和保险深度都远远低于国际平均水平，因此，洪水风险造成的损失，主要是由家庭独自承担。但可以预料的是，如果洪水风险造成大面积的重大损失，受损失的公众必定会期望政府的救济，而无论从社会意义，还是经济意义上，政府必须施以援手。这样，政府实际上也承担了损失的不确定性风险。其次，洪水风险对城市的基础设施也造成重大威胁。因此，地方政府在洪水过后的公共支出预计有很大程度的上升。FHC补偿计划，除了要达到灾前激励防灾减灾措施之外，一旦风险发生，根本的目的实际是如何根据风险承担能力，注重效率与公平，有效地转移和分散洪水风险。而政府、市场以及公众任何一方，都不能独自承担洪水风险，因此，现实的解决途径是加强政府、市场与公众间的合作，共同承担洪水风险损失，遵循多层次风险分担的原则。
5.5 提高公众洪水风险意识原则
洪水风险是小概率、高损失的风险，公众往往低估洪水风险造成的损失，以一种不会发生在我身上的态度来对待。个人对于常见的风险和洪水风险的感知的心理机制是有所差别的。对于没有经历过洪灾的个人，缺乏洪灾严重性的具体感性认识，因此，可能会低估洪灾风险。而且，慈善风险也影响了人们对洪水风险的正确认识。个人认为在洪灾发生的时候，政府有责任实行救济，尤其作为社会主义国家，政府救济的道义责任更为公众所期望。地方政府在水利工程等支出方面，也期望中央政府给予资助。因此，对政府灾后救济的预期减少了人们在灾前对减灾措施的采纳。同样，洪灾发生后社会捐助也负面影响了公众参与洪水补偿计划的积极性。因此，应该通过洪水补偿计划，提高公众对洪水风险的认识水平，增强其风险意识，从而在一定程度上解决公众参与洪水补偿计划积极性不高的问题。
6 结语
市场化的风险损失分担体系是我国的灾害补偿的目标模式，但是在我国目前的国情下，还难以达到。更为现实的选择是建立政府、市场，公众合作的补偿模式，通过成本分摊与损失共担的原则，在政府的主导下，引入市场资金、技术的效率，引导公众积极参与洪水风险管理，充分发挥各方的优势，从而达到灾前减少损失，灾后迅速恢复生产生活能力，保障国民财产与生命安全的FHC目标。
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作者简介: 胡新辉，男，河海大学水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，博士研究生。
