中图法分类号: TP391 标志码: A 编号: 1001 - 4179 (2010) 01 - 0101 - 04
Research on establishment of water disaster emergency management information system in Yangtze River Delta
ZENG Huan
Abstract: Based on analysis of Yangtze RiverDelta area, we establishe disaster emergencymanagement information system for Yangtze River delta with GIS, which can be adap t to national flood disaster emergency p lans. The system consists of 4 parts, information collection and management subsystem, emergency decision - making and command subsystem, resources and logistic support subsystem, post - disaster aid and rescue assessment subsystem. These subsystems connect and support each other and each p lays an important role in flood disaster rescue andmanagement in different periods in the light of different conditions. Multi - sector and multi - region p revention against flood disaster and co - rescue after disaster can be realized based on the p latform of p roposed system to mitigate the loss of life and p roperty to the greatset degree.
Key words: water disaster emergency management; information system; linkage rescue; information sharing
1 水灾害应急管理信息系统建设的必要性
1. 1 现状
长三角位于我国东部沿海中部,包括上海,江苏的南京、苏州、无锡、常州、镇江、南通、扬州和泰州,浙江的杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山和台州,共16个城市。该地区东临黄海和东海,淮河、长江、钱塘江等大型河流在此穿越入海,面积21. 07万km2 ,其中陆地积19. 33万km2 [ 1 ] 。
在全球经济一体化的浪潮下,长三角因其良好的经济基础和完善的投资环境以及有利的地理位置得到了飞速发展,并辐射到全国,随着其经济社会的快速持续发展,经济国际化程度大幅提升,已成为我国发展的重要引擎。2006年长三角地区GDP总量为47 753. 96亿元,同比增长13. 83% ,占全国GDP总量的22. 68%;进出口总额为8 519. 04亿元,同比增长24. 21% ,占全国进出口总额的48. 38%; 固定资产投资总量为21 581. 74亿元,同比增长16. 15% ,占全国固定资产投资总量的19. 64%[ 1 ] 。
本区属季风气候,春夏季雨水较多,雨季从4月开始持续到8、9月,多年平均降水量1 100 mm以上, 降水变率较大,且地势低洼,大致以太湖平原为中心呈“浅碟型”,海拔多在5 m以下,水网稠密,湖荡众多,江河湖海相互联通,如此气候—地貌特征组合,加之潮水适时顶托影响, 显然极易引发水灾[ 2 ] 。
由于人类发展过程中忽视对环境的保护,使调节干流的湖泊遭到污染或被开垦,对河流的调节能力减弱,加大了水灾害发生的概率。也正是因为城市的发展,破坏了自然水系的结构,改变了水域环境,加上城市大多排水系统建设不够好,在发生水灾害以后容易出现城市积水、下水道管涌,进而出现交通堵塞等情况,加重了灾害的影响。受到自然地理条件及人类活动的双重影响,长三角地区发生水灾害较频繁。
1. 2 必要性
长三角地区经济发达、人口密集,一旦发生水灾害,损失巨大,因此要尽量避免水灾害的发生,在水灾害发生后努力减少损失,即做好水灾害的预防和应急救援工作。长三角地区分属多个行政区域,且水灾害的预防和救援涉及气象、水利、交通、公安武警、医疗及供水供电等部门,各部门之间要相互协调、各负其责、各尽其能,实现应急联动。
目前,我国在灾害救助中没有建立起完善的应急管理信息系统,主要使用电话等方式联系,分级纵向负责,强调灾情上报的及时性,但因为信息系统不够完善,还存在一些隐瞒现象,各部门缺乏协调配合,在灾害救助中主要依靠上级政府的决策和领导。大灾面前仅仅依靠政府权威,用提高行政级别影响力的行政方式是有用的,但并非长久之策。
水灾害应急管理有决策时效性、非程序性和资源有限性特征。要实现资源优化配置,使救援快速有效,就必须有畅通的信息传递渠道,因此,在计算机技术高度发达的今天,建立完善的应急管理信息系统,有助于实现对灾情的全面管理、全程监控和智能决策。
水灾害应急管理信息系统是一个水灾害统一管理和调度的平台[ 3 ] 。该系统有助于预测和跟踪水灾害的发展,在水灾害出现某些征兆或刚刚发生时,可以利用该信息系统在极短的时间内收集处理相关信息,模拟其影响范围与历时,实时监测各种指标的变化,结合历史资料辅助决策,进行应急处理、处置和灾后恢复,最大限度地减轻水灾害造成的不良影响。
根据长三角地区的实际情况,利用先进的信息技术,设计出长三角地区水灾害应急管理信息系统,运用该系统对防灾救灾全过程进行管理,能实现救灾工作的科学化、规范化、信息化,且有利于将水灾害应急管理从单纯的灾后救助改为灾前防范,实现统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效,建立起政府领导、各部门联合、社会参与的高效统一的联动救援体系。
2 水灾害应急管理信息系统子系统分析
长三角地区水灾害应急管理信息系统建设开发遵循先进性、灵活性、可靠性、开放性和共享性原则,这样才能确保该系统安全可靠并能及时更新,满足实际应用的需求。
GIS能对与地理空间相关的数据进行有效管理和综合分析,并将各种数据或分析成果(如灾害类型分布、灾害危险程度分布、灾情动态演变和救灾措施规划等)直观而有效地显示在二维或三维电子地图上,从而大大提高表达灾情的直观性和形象性,使决策者在防灾减灾决策时减少盲目性,提高效率[ 4 ] 。
根据《国家防汛抗旱应急预案》,水灾害应急管理由预防预警、应急响应、应急保障和善后工作组成一个完整的体系。水灾害应急管理信息系统的子系统也应当与之对应,笔者认为应当由信息收集与管理子系统、应急决策指挥子系统、资源与后勤保障子系统、灾后救助与救援评估子系统组成(见图1) 。
2. 1 信息收集与管理
应急管理信息的收集有利于对水灾害实行动态监测,它是整个信息传递的基础。
(1) 基本信息。包括长三角地区地形、河流、湖泊水系分布,最高、最低和平均水位,城镇分布、防洪标准及防洪水位以及道路、城市建筑及用途等信息,还有堤坝位置以及堤坝的警戒水位等,在这些信息的基础上建立基础信息库,以便在发生水灾害时可以最快地查到受灾地区的基本信息,提出救灾方案。
(2) 气象信息,如降雨的强度和持续时间等,由气象部门提供,将这些信息收集、整理、分析后,建成气象信息数据库。
(3) 其他方面信息。包括该地区发生水灾害的历史信息,如发生10 a一遇、20 a一遇和50 a一遇洪灾时气象特征是怎样的,对经济影响有多大,当时是怎么样处理的,有什么经验和教训等。收集整理这些资料,分析该地区水灾害发生规律,建立水灾害历史信息数据库,对做好防灾救灾工作、制定灾害应急对策有着十分重要的意义。
图1 水灾害应急管理信息系统各子系统与应急救援关系
对收集到的这些信息进行整理分析,建立水灾害应急管理信息库,利用GIS强大的空间和时间分析功能分析各种信息,预测到灾害可能发生时,根据灾害的强度和影响范围,做好人员、财产的转移安置工作,并在救灾过程中充分发挥这些信息的功能,提高救灾效率。
2. 2 应急决策指挥
水灾害应急决策是一个非程序化的决策过程。应急响应启动后,救灾是一项集抢救生命、治疗伤员、紧急转移安置和物资供应等多方面为一体的综合性很强的工作,而且时间紧、要求高,如果没有相关的决策指挥系统就可能出现不同部门、不同的人在决策时有不同的想法但又不能及时沟通和交流的情况,不能及时统一思想,统一行动。
水灾害应急管理信息系统可以进行危机信息的动态监控,为各部门会商和应急指挥决策提供平台。该系统在收集大量信息的基础上进行水灾害模拟,掌握灾情最新发展情况,并辅助专家进行决策,确定应急救援的方法,明确相关部门在水灾害救助中的职责,迅速下达指令,并监督各部门的实施情况,能使救援反应灵敏、协调有序。水灾害应急决策指挥子系统运行如图2所示。
2. 3 资源与后勤保障
我国很重视“效能救灾”,即强调在发生灾害时有能力救灾[ 5 ] 。突发事件应急资源的储备是安置和救助灾民的基础,因为水灾害的发生有突发性、不确定性、紧急性和非常规性特点,因此必须在平时做好应急资源的储备和管理。
图2 水灾害应急决策指挥子系统
应急资源包括物资资源和人力资源,如临时安置地、基本物资、警力、医疗救护和水电通信等。利用水灾害应急管理信息系统对救灾物资进行总体安排和部署,建立重要物资监测网络及应急物资生产、储备、调拨和紧急配送体系,保障应急救援和恢复重建工作的需要。在水灾害发生以前及时掌握资源储备情况,同时根据现有的资源和发生灾害所需的资源进行对比,增加或减少储备,以保证灾害储备规模适当、布局合理、保障有力。在灾害发生以后统筹规划应急救援所需物料、装备、通信器材、生活用品等物资和紧急避难场所,以及运输能力、通信能力、生产能力和有关技术、信息等资源,实现资源优化配置,使有限的资源得到最充分的利用。应急资源用途及来源见表1[ 4 ] 。
表1 应急资源用途及来源
2. 4 灾后救助与救援评估
水灾害可能造成一部分灾民失去家园和工作机会,从而陷入贫困的境地。为了解决这一问题,要建立灾后救助体系,采取科学的救助措施,对他们进行补偿和救助,尽量避免因水灾害造成的贫困问题。
科学的灾后救助体系需要以科学的损失评估和贫困评估结果为依据,利用应急管理信息系统进行相关信息收集,在科学分析的基础上对需要救助的人进行救助和管理,保障其基本生活,并对这些人进行动态监测,在生活水平提高以后取消救助措施。
应用水灾害应急管理信息系统进行水灾害的预防和救援管理,有利于做到科学评估,使奖惩公平合理。
3 水灾害应急管理信息系统的运用
长三角地区水灾害应急管理信息系统能充分发挥GIS强大的空间分析和表现能力,并参与水灾害应急管理的全过程,其各个子系统是根据应急管理的程序设计的,相互之间有很强的相关性,各个系统相互依存、相互支持,各自在不同的时期、针对不同的情况进行水灾害的救助和管理。各子系统的运行流程如图3所示。
图3 水灾害应急管理信息系统各子系统运作流程
水灾害是一个周期性的过程,在未发生水灾害时启用信息收集与管理子系统,对相关信息进行收集、整理与分析,并进行灾害预警预测。同时要利用资源与后勤保障子系统,根据当地的实际情况和历史资料计算分析出各种资源储备的数量和地区分布情况,并且安排采购和储备,然后,根据情况随时更新并增减所储备的物资,确保物资储备规模适当、布局合理。平时不需要实物储备,但要做好应急准备的资源,如供水供电和通信等,需要利用该系统进行科学的评估,同时做好宣传动员工作,这是保证水灾害救援顺利进行的重要手段。
当预测到水灾害可能发生时,立即对外发布灾情信息,让人民群众做好准备,同时由相关部门安排人员疏散转移和安置,做好防范工作。
在不同时间、不同地点、不同灾情发生时,需要采取不同的应急救援方式,根据收集到的信息分析灾情,启动相应级别的应急响应行动,并且启动应急决策指挥子系统作为各部门应急救援的平台。该系统根据气象信息和现场救援的情况进行灾情动态模拟,配合专家进行决策,站在全局的高度进行救灾任务分配,使各部门、各地区协调一致,联动救援,提高救援效率。如调动公安武警,由供水供电部门对可能出现水管破裂、供电塔倒塌的情况进行抢修。同时还要利用该系统对相关部门进行监督,防止出现懈怠的情况,使整个救灾过程协调有序。
救灾过程中要利用资源与后勤保障子系统进行资源调配,使所有的资源用到最需要的地方,发挥其最大的作用,提高救援效率。在应急救援过程中,还要注意发布灾害最新的发展情况,保证信息公开透明,防止谣言引发人们的恐慌心理。在应急救援结束后,应用灾后救助和救援评估子系统对损失进行评估,做好灾后救助工作,并对救援工作中的绩效进行评估,总结经验教训。
4 水灾害应急管理信息系统的维护与保障
信息系统开发完成并投入运用后,系统维护是一个长期的过程,必须随时根据实有情况和科技发展现状进行系统升级,使之与最前沿的科技相结合,充分发挥其强大的功能。同时,要采取措施保障系统的推广应用。
(1) 建立健全水灾害应急管理法律法规。近年来,国家越来越重视水灾害应急管理,《中华人民共和国防洪法》于1998年1月1日开始实施,《中华人民共和国防汛条例》等相关法律法规的制定为应急救援打下了基础,但是目前我国在应急管理信息化方面尚无专门的法律,《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》(国发[ 2006 ] 24号)只是从原则上要求实现应急管理信息化。长三角地区有3个不同的地方法律体系,由于行政区划和自然、经济区划未整合,使该地区很难实现法制一体化。要建立起区域性的水灾害应急管理信息系统必须打破现行行政体系,建立一个统一的协调管理机制。苏、浙、沪可以联合制定一个长三角区域性水灾害应急管理方面的法规,用以指导区域性的水灾害管理,实现跨区域的水灾害应急救援资源分配和管理。同时制定长三角区域性水灾害应急预案,根据该应急预案进行水灾害应急管理。
(2) 加强各地区、各部门相互合作。长三角地区一旦发生水灾害将涉及到3个省市,各地区要站在全局的高度,将气象、医疗救助、水电供应等相关部门纳入该系统中,促进各部门相互配合,实现联动救援。如果发生灾害后不能保障所有地区的安全,将采取牺牲局部保全总体的措施,实现“大合作”,而不是单纯地谋取地方和部门利益,从而提高效率,最终实现共赢。
(3) 加强技术开发和资金支持力度。该系统的建立完善不是单靠一种技术可以完成的,而且不只是停留在相关技术人员的研究层面,还要用于管理决策层和帮助受灾群众解决实际问题。因此需要结合最先进、最实用的技术,制定简单的技术规范,使各地区、各部门能够进行互动管理和信息共享,真正地用于实践,指导水灾害预防、救援以及灾后恢复。该系统的建立和运行维护必须要有足够的资金支持,各级部门要按照事权、财权的划分原则,进行分级管理,将水灾害应急管理所需经费纳入财政预算,完善资金拨付制度,长三角地区经济发展水平和科学技术水平都较高,所以只要各地区、各部门相互协调,共同努力,就能建立起完善的、能充分实现信息共享的水灾害应急管理信息系统,使水灾害造成的损失降到最低程度。
参考文献:
[ 1 ] 宋林飞. 长三角年鉴[M ]. 南京:河海大学出版社, 2007.
[ 2 ] 朱诚,郑平建,史威,等. 长江三角洲及其附近地区两千年来水灾的研究[ J ]. 自然灾害学报, 2001, (4) : 8 - 14.
[ 3 ] 许健,吕永龙,王桂莲. GIS/ES技术在突发性环境污染事故应急管理中的应用探讨[ J ]. 环境科学学报, 1999, (5) : 567 - 571.
[ 4 ] 张明媛,袁永博,白广斌. 基于现代信息技术的城市灾害应急管理系统[ J ]. 防灾减灾工程学报, 2008, (3) : 382 - 387.
[ 5 ] 民政部救灾司. 减灾救灾30年[ J ]. 中国减灾, 2008, (12) : 4 - 25.
作者简介:曾欢,女,硕士研究生,主要从事公共人力资源管理和水灾害保障研究。
