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做户籍改革是一项系统工程，所涉及到的群体较为多元，利益关系复杂。对于户籍改革的实际执行者地方政府而言，有着很强的内在动力通过对中央户籍改革意见的变通处理来降低地方财政成本并最大化地方利益，这将导致户籍改革的很多政策难以真正落地，政策效果偏离政策目标。
政策效果偏离政策目标
首先，大城市积分落户指标设置过于偏重人力资本因素，使农业转移人口普遍无法达到落户条件。为了避免落户可能给城市造成的过大承载压力，国家允许人口超过300万的城市实行积分落户制度，适当控制落户规模和节奏。然而，从各大城市出台的积分落户制度实施方案来看，积分分值的设置明显偏向于高学历、年纪轻、有技能、有住房、有投资的高人力资本禀赋人群，而普通劳动者与获得落户所需分值往往相差甚远。设置积分落户制度的初衷是为在大城市漂泊的农业转移人口提供一个通过努力实现落户的奋斗方向，是解决部分大城市落户难问题的破冰之举，而部分大城市实行的积分落户制只是帮助较高素质的外来市民实现了落户梦，却很少惠及最缺乏城市福利待遇的农民工，旨在促进农业转移人口落户的政策异化为人才落户政策，全国户籍人口城镇化率并未得到提高。
其次，部分城市的居住证申领门槛过高、福利含金量不足，给非户籍人口带来的便利有限。一方面，居住证申领条件仍然较高。虽然《居住证暂行条例》规定公民离开常住户口所在地到其他城市居住半年以上，有合法稳定就业、合法稳定住所的就可以申领居住证，但实际上仍然超出很多农民工的自身能力。另一方面，居住证持证者能够享受的公共服务依然有限。由于居住证缺乏有效的管理条件，在管理技术和手段上还比较落后，加之配套制度和措施改革缓慢，居住证持证人所能享受到的公共服务水平与户籍居民仍有较大差距。
再次，农业转移人口落户数量与财政奖补和土地指标挂钩易引发地方政府策略性行为。为了鼓励地方政府接纳外来农业转移人口落户，中央财政将根据东部发达地区的大城市、特大城市吸纳农业转移人口落户的数量对其进行奖励，同时还建立了财政性建设资金对吸纳农业转移人口较多城市基础设施投资的补助，新增城镇建设用地指标与农业转移人口落户数量挂钩的机制。但是，在这种落户数量与财政奖补和土地指标挂钩的制度安排下，地方政府具有强烈的动机将城市近郊农民和城中村农村户籍居民转为城市户口，以此来兑现新增建设用地指标。由于城郊农民和城中村农村户籍居民原本就是本地户籍人口，其由农业户口转为城市户口并不会给城市财政带来实质性负担，并且因在地理位置上与城市接近，这两类农业转移人口实际上已经在很大程度上享受到了市民化的待遇，甚至在城市发展过程中通过征地拆迁获得了超市民化的福利待遇，他们并不属于城市的落户重点群体。因此，在地方政府的策略性行为下，财政奖补和人地挂钩政策依然未能使广大从偏远农村转移而来的农民工获得城市户籍，从而无法享受市民化待遇。
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